Nel novero dei rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale, l’art. 207 D.Lgs. 50/2016 aveva originariamente introdotto il Collegio Consultivo Tecnico (CCT), quale organo che le parti potevano costituire prima dell’avvio del contratto per «la rapida risoluzione delle dispute di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione».
L’istituto, abrogato con il D.Lgs. 56/2017, è stato reintrodotto con il D.L. 32/2019, sempre nella forma di rimedio facoltativo per le parti, presupponendo un accordo da concludere «prima dell’avvio dell’esecuzione, o comunque non oltre 90 giorni da tale data» (art. 1, co. 11).
L’art. 6 D.L. 76/2020 è tornato sulla disciplina del Collegio Consultivo Tecnico, apportando rilevanti modifiche: sia mediante la previsione di ipotesi di costituzione obbligatoria del CCT; sia delimitando l’ambito di attività del Collegio alla risoluzione di controversie e «dispute tecniche» concernenti «lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche». Il tutto, con rinvio ad apposite Linee Guida ministeriali per la definizione degli aspetti operativi.
Con il Decreto del 17 gennaio 2022 n. 12, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 7 marzo 2022, il Ministero ha completato la disciplina, tornando anche su aspetti già trattati dalla norma, senza però rimediare ad alcune criticità che erano già state riscontrate a seguito dell’approvazione del Decreto Semplificazioni.
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I. La costituzione del Collegio Consultivo Tecnico
I.a) Le ipotesi di costituzione obbligatoria
Riprendendo il dato normativo, le Linee Guida confermano che la costituzione del CCT è obbligatoria per i contratti di lavori di importo superiore alla soglia comunitaria, rilevando in tal senso anche gli interventi di manutenzione straordinaria; mentre devono essere esclusi gli interventi di manutenzione ordinaria, poiché esulerebbero dalla definizione normativa di «opera» di cui all’art. 3 lett. nn) e pp) D.Lgs. 50/2016 (Linee Guida, par. 1.2.1).
Ai fini del calcolo del valore dell’affidamento, le Linee Guida precisano inoltre che:
- a fronte di una gara suddivisa in più lotti, occorrerà fare riferimento al valore del singolo lotto, essendo obbligatoria la costituzione del CCT «con riferimento ai soli lotti di importo pari o superiore alle soglie»;
- in caso di contratto misto, non assume rilievo il valore complessivo del contratto, essendo la costituzione del CCT necessaria solo ove «la parte dei lavori super(i) la soglia comunitaria».
Infine, le Linee Guida precisano che, per i lavori di importo superiore alla soglia comunitaria già in corso alla data di entrata in vigore del D.L. 76/2020, è onere delle parti «stipulare un apposito atto aggiuntivo nel quale individuare la tipologia di questioni deducibili al CCT» (par. 1.2.5).
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I.b) Le ipotesi di costituzione facoltativa
La costituzione del Collegio Consultivo Tecnico resta invece facoltativa per:
- i lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, essendo in tal caso onere delle parti indicare anche quali compiti attribuire al CCT, tra quelli individuati dalla legge;
- «risolvere problematiche tecniche o giuridiche di ogni natura» nella fase antecedente la esecuzione del contratto, «comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole o condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione, e dei criteri di selezione e di aggiudicazione» (art. 6 co. 5 D.L. 76/2020; Linee Guida, par. 1.3.2). In tal caso, due componenti del CCT sono nominati dalla Stazione Appaltante, mentre il terzo componente è nominato dal Ministero.
Nella seconda ipotesi, anche prescindendo dal fatto che sarebbero coinvolti profili pubblicistici dell’affidamento, l’idoneità del CCT a fungere da strumento di risoluzione delle «problematiche» pare compromessa dal fatto che:
- prima dell’affidamento, vengono in rilievo gli interessi di una pluralità di operatori economici partecipanti alla gara, non rappresentati nell’ambito del Collegio;
- gli interessi degli operatori sono tutelabili in via giudiziale con azioni sottoposte a termine decadenziale, incompatibile con la risoluzione stragiudiziale della problematica tecnico-giuridica.
D’altro canto, non è regolata l’ipotesi in cui la medesima questione sia contemporaneamente devoluta al CCT e al Giudice. Sul punto, le linee guida intervengono infatti esclusivamente rispetto ai lavori in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore del D.L. 76/2020, prevedendo che «il CCT può assumere determinazioni o rendere pareri solo su questioni che non siano già state devolute all’autorità giudiziaria».
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I.c) Le ipotesi in cui il CCT non può operare
Restano esclusi dall’ambito di operatività del CCT i contratti di fornitura e servizi, per i quali non è possibile istituire neppure in via facoltativa il Collegio; contrariamente a quanto previsto in origine dall’art. 207 D.Lgs. 50/2016, che faceva indiscriminatamente riferimento alle controversie insorte in fase di esecuzione del contratto.
Per i servizi e le forniture, restano pertanto esperibili gli ulteriori rimedi previsti dal D.Lgs. 50/2016, tra cui la transazione e l’arbitrato, in alternativa alla via giurisdizionale.
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II. La nomina del Collegio Consultivo Tecnico
Le Linee Guida disciplinano analiticamente i requisiti professionali e le cause di incompatibilità dei componenti del Collegio Consultivo Tecnico, distinguendo tra il Presidente e gli altri componenti, scelti tra ingegneri, architetti, giuristi ed economisti.
Rispetto alla nomina, che può avvenire anche di comune accordo tra le parti, le Linee Guida confermano inoltre che la designazione di un soggetto esterno ad opera della Stazione Appaltante non è sottoposta alle regole dell’evidenza pubblica, rientrando nel novero dei «servizi di arbitrato e di conciliazione» esclusi dall’ambito di applicabilità del D.Lgs. 50/2016. Rimane comunque fermo l’obbligo di rispettare i principi di trasparenza e rotazione nell’affidamento degli incarichi.
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Quanto alle tempistiche, le Linee Guida riproducono il contenuto della norma, disponendo che la costituzione del CCT deve «intervenire prima dell’avvio dell’esecuzione dei lavori o comunque non oltre dieci giorni da tale data».
Permane dunque una delle principali criticità connessa all’attività del Collegio Consultivo Tecnico, occorrendo necessariamente procedere alla nomina del CCT prima dell’insorgenza dell’eventuale criticità; con il corollario che i membri del Collegio potrebbero non essere muniti delle competenze necessarie ad affrontare e risolvere la controversia.
Sotto quest’ultimo profilo, le Linee Guida paiono piuttosto acuire il problema, precisando che per il CCT opera il «divieto di nomina di consulenti tecnici d’ufficio» (par. 3.3.3), i quali avrebbero potuto sopperire ad eventuali deficit di competenza del Collegio.
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III. Quando può intervenire il Collegio Consultivo Tecnico
Nel delineare gli aspetti operativi, le Linee Guida hanno previsto che l’attività del CCT è subordinata ad un’apposita istanza di parte.
Il procedimento per l’espressione di pareri o delle determinazioni può infatti «essere attivato da ciascuna delle parti o da entrambe congiuntamente con la presentazione di un quesito scritto»; sussistendo in capo al CCT un generale divieto di intervento autonomo in assenza di quesiti di parte, a pena di nullità della determinazione eventualmente assunta (parr. 4.1.3 e 5.2.1).
In materia di riserve, il Decreto Ministeriale precisa inoltre che, se l’appaltatore ha iscritto la riserva senza formulare il relativo quesito al CCT, il quesito dovrà essere formulato dal RUP, in tutti i casi in cui la riserva «è tale da incidere sul regolare andamento dei lavori».
Un cenno a parte meritano le opere comprese o finanziate in tutto o in parte nell’ambito del PNRR e PNC. In tali casi, ferme le altre ipotesi di intervento, il CCT «è tenuto a fissare riunioni periodiche per rimanere informato sull’andamento dei lavori e a formulare osservazioni che la stazione appaltante o il Commissario sono tenuti a trasmettere immediatamente al Consiglio superiore dei lavori pubblici al fine del monitoraggio sul rispetto del cronoprogramma del PNRR».
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IV. L’efficacia della determinazione assunta dal Collegio Consultivo Tecnico
A mente dell’art. 6 D.L. 76/2020, la determinazione assunta dal Collegio Consultivo Tecnico ha valore di lodo arbitrare irrituale, ex art. 808 ter c.p.c.; salva «diversa e motivata volontà espressamente manifestata in forma scritta dalle parti».
Senza precisare in cosa debba concretizzarsi la motivazione a cui fa riferimento il D.L. 76/2020, il Decreto Ministeriale indica che la volontà contraria della parte deve essere manifestata al più tardi nel verbale di costituzione del Collegio, da redigere entro i 15 giorni successivi all’accettazione dell’incarico (par. 3.1.2).
In assenza di diversa volontà manifestata dalle parti, le determinazioni assunte dal Collegio avranno dunque «carattere dispositivo», essendo «direttamente attributive di diritti o costitutive di obblighi in capo alle parti»; con possibilità di impugnazione della decisione limitata alle sole ipotesi di invalidità della convenzione arbitrale, di ultrapetizione o di vizi procedimentali, ai sensi dell’art. 808 ter comma 2 c.p.c..
Resta invece esclusa la valenza arbitrale per le determinazioni assunte ai sensi delle «lettere a), b) e d) del comma 1 e del comma 4 dell’art. 5» D.L. 76/2020, in materia di sospensione e prosecuzione dei lavori. In questo caso, si tratta infatti di pareri obbligatori e non vincolanti, rispetto ai quali resta ferma la competenza provvedimentale del RUP.