Accesso agli atti di gara e segreti tecnici: tra trasparenza e riservatezza
Le recenti pronunce confermano la centralità di una valutazione concreta e motivata da parte della stazione appaltante, specie quando l’accesso riguardi offerte tecniche e informazioni riservate degli operatori economici
Articolo pubblicato sulla Rivista LexItalia
Premessa
La disciplina dell’accesso agli atti di gara rappresenta uno dei punti più delicati del Codice dei contratti pubblici.
Da un lato, il d.lgs. n. 36/2023 ha rafforzato la conoscibilità degli atti, prevedendo un sistema più rapido, digitale e strettamente collegato alla comunicazione dell’aggiudicazione.
Dall’altro lato, resta ferma l’esigenza di tutelare quelle informazioni che, se divulgate, potrebbero compromettere il patrimonio tecnico, commerciale o organizzativo dell’operatore economico.
La difficoltà sta, dunque, nel bilanciamento tra:
- l’interesse del concorrente ad accedere agli atti per verificare la correttezza della procedura e valutare l’eventuale tutela in giudizio;
- l’interesse dell’operatore economico a preservare informazioni effettivamente riservate e dotate di valore competitivo;
- il dovere della stazione appaltante di gestire l’ostensione in modo trasparente, proporzionato e motivato.
Le pronunce più recenti confermano che né l’accesso né l’oscuramento possono essere trattati come automatismi.
Il quadro normativo: artt. 35 e 36 del Codice
L’art. 35 d.lgs. 36/2023 disciplina l’accesso agli atti e la riservatezza nelle procedure di affidamento.
La regola generale è quella della conoscibilità degli atti di gara. Tale regola incontra, tuttavia, alcuni limiti, tra cui quello relativo alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della stessa che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali.
La tutela del segreto tecnico-commerciale, quindi, non opera in via automatica. È necessario che l’operatore economico formuli una dichiarazione specifica, motivata e comprovata.
L’art. 36, invece, introduce una disciplina speciale per l’accesso agli atti di gara, valorizzando la dimensione digitale della procedura.
In particolare, l’offerta dell’aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione devono essere resi disponibili, tramite la piattaforma di approvvigionamento digitale, ai candidati e agli offerenti non definitivamente esclusi, contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione.
Inoltre, agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono rese reciprocamente disponibili le rispettive offerte.
La disciplina è dunque costruita per accelerare la conoscenza degli atti e, di conseguenza, anche la valutazione sull’eventuale proposizione del ricorso. Proprio perché l’accesso è anticipato e digitalizzato, diventa però ancora più rilevante il corretto esercizio del potere di oscuramento.
Accesso digitale non significa ostensione indiscriminata
La prima indicazione che emerge dagli orientamenti giurisprudenziali più recenti è che la maggiore trasparenza del sistema non equivale ad accesso integrale e indiscriminato.
Il Codice semplifica l’accesso, ma non elimina la necessità di distinguere tra documenti ostensibili, documenti da oscurare in parte e informazioni effettivamente coperte da segreto tecnico o commerciale.
Il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza del 21 maggio 2026 n. 4090, ha chiarito che l’art. 36 prevede una procedura semplificata di accesso, alla quale si collega anche un rito accelerato per l’impugnazione delle decisioni sulle richieste di oscuramento.
La medesima pronuncia evidenzia, però, un passaggio importante: in presenza di una richiesta di oscuramento, si attiva il potere valutativo dell’amministrazione, che deve assumere le proprie determinazioni e comunicarle insieme all’aggiudicazione.
La stazione appaltante, quindi, non si limita a “pubblicare” o “non pubblicare” gli atti. Deve valutare le richieste di oscuramento e rendere comprensibile la propria decisione.
Questo profilo pare particolarmente rilevante anche ai fini processuali. Se la comunicazione dell’aggiudicazione non consente di comprendere quali parti dell’offerta siano state oscurate e per quali ragioni, il concorrente potrebbe non essere messo nelle condizioni di valutare consapevolmente se proporre ricorso.
In tale prospettiva, la gestione dell’accesso non è un adempimento secondario, ma una fase strettamente collegata alla tenuta della procedura e alla tutela giurisdizionale.
Segreto tecnico-commerciale: non basta una formula generica
Il secondo profilo riguarda l’onere dell’operatore economico che chiede l’oscuramento.
Il richiamo al “know-how aziendale” o alla “riservatezza commerciale” non è, di per sé, sufficiente. La ragione è evidente: se bastasse una dichiarazione generica, l’eccezione rischierebbe di svuotare la regola generale dell’accessibilità degli atti.
L’interpretazione giurisprudenziale richiede, invece, che l’operatore individui in modo puntuale:
- quali parti dell’offerta contengono informazioni riservate;
- per quale ragione tali informazioni non sono generalmente note o facilmente accessibili agli operatori del settore;
- quale valore economico esse possiedono in quanto segrete;
- quale concreto pregiudizio deriverebbe dalla loro divulgazione;
- in che modo la conoscenza da parte di un concorrente potrebbe generare un vantaggio competitivo indebito.
Sul punto è particolarmente significativa la sentenza del TRGA Trento del 10 febbraio 2026, n. 21.
In quel caso, il TRGA ha valorizzato la necessità che le ragioni dell’oscuramento siano prospettate già nella fase procedimentale, davanti alla stazione appaltante.
L’operatore economico non può limitarsi a formulare una richiesta ampia e generica, per poi integrare solo in giudizio le ragioni della presunta segretezza.
In altre parole, la motivazione sull’oscuramento deve essere offerta alla stazione appaltante nel momento in cui quest’ultima è chiamata a valutare la pertinenza della richiesta e la natura effettivamente riservata del dato o del documento.
Il ruolo della stazione appaltante: valutazione autonoma e motivazione
Il terzo punto riguarda il ruolo della stazione appaltante.
La PA non può limitarsi a recepire automaticamente l’opposizione dell’operatore economico.
È questo il profilo valorizzato, tra le altre, dalla recentissima sentenza del TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 10 giugno 2026, n. 227, relativa a una procedura di partenariato speciale pubblico-privato.
In quel caso, il diniego di accesso era stato motivato richiamando le opposizioni dei concorrenti, fondate sulla presenza di elementi riservati quali know-how, metodologie, schemi organizzativi e soluzioni innovative.
Il TAR ha ritenuto illegittimo il diniego, rilevando che l’amministrazione si era limitata a richiamare le opposizioni ricevute, senza svolgere una autonoma valutazione del loro contenuto.
Il principio è rilevante anche al di fuori della specifica fattispecie. Quando un concorrente si oppone all’accesso, la stazione appaltante deve:
- verificare se le informazioni indicate siano effettivamente specifiche;
- valutare se siano realmente segrete e dotate di valore economico;
- confrontare l’interesse alla riservatezza con l’interesse difensivo del richiedente;
- motivare le ragioni dell’eventuale oscuramento;
- evitare oscuramenti massivi o non calibrati sul contenuto del documento.
La decisione della stazione appaltante deve quindi essere autonoma, concreta e proporzionata. Non è sufficiente trasmettere l’opposizione del controinteressato; non è sufficiente affermare che l’offerta contiene know-how; non è sufficiente oscurare intere sezioni dell’offerta senza spiegare perché.
Oscuramenti integrali e documenti non intelligibili
Un ulteriore profilo, molto pratico, riguarda gli oscuramenti estesi o sostanzialmente integrali.
Il tema è stato affrontato anche dal TAR Lazio, con sentenza del 4 maggio 2026, n. 7959, in una procedura avente ad oggetto la somministrazione di personale a tempo determinato.
La questione riguardava l’oscuramento di parti delle offerte tecniche degli operatori collocati ai primi posti in graduatoria.
Il giudice ha accolto il ricorso nei sensi indicati in motivazione, chiarendo che la stazione appaltante dovrà procedere all’eventuale oscuramento soltanto rispetto a dati e informazioni specificamente individuati nelle relative istanze; ove tali istanze siano generiche, gli atti dovranno essere ostesi senza oscuramenti.
Il principio risulta particolarmente utile nella prassi. L’oscuramento non può trasformare l’offerta tecnica in un documento non leggibile, privo di reale utilità per il concorrente che intenda verificare la correttezza dell’attribuzione dei punteggi o la coerenza della valutazione svolta dalla commissione.
In particolare, quanto più l’oggetto dell’appalto riguarda prestazioni standardizzate o attività svolte secondo modalità diffuse nel mercato, tanto maggiore sarà l’onere di spiegare perché determinate informazioni dovrebbero essere considerate segrete.
Questo non significa che nei servizi standard non possano mai ricorrere segreti tecnici o commerciali. Anche in tali ambiti, infatti, possono esservi soluzioni organizzative, strumenti digitali, processi interni o modalità operative effettivamente originali e dotate di valore competitivo.
Tuttavia, proprio in questi casi, l’onere motivazionale diventa più stringente. L’operatore economico deve spiegare perché una determinata informazione non rappresenti una mera descrizione delle modalità di esecuzione del servizio, ma integri un elemento realmente riservato, non facilmente conoscibile dal mercato e suscettibile di arrecare un pregiudizio competitivo in caso di divulgazione.
Allo stesso modo, appare opportuno che la stazione appaltante eviti che l’oscuramento si traduca in una compressione eccessiva del diritto di accesso, specie quando il concorrente richiedente debba verificare la correttezza dell’attribuzione dei punteggi tecnici o l’effettiva rispondenza dell’offerta alle previsioni della lex specialis.
Il criterio, ancora una volta, è quello della proporzionalità: oscurare ciò che è effettivamente riservato, ma rendere conoscibile ciò che è necessario per comprendere le ragioni della valutazione svolta.
Accesso difensivo e bilanciamento dopo la giurisprudenza europea
Il tema del bilanciamento tra accesso e riservatezza deve essere letto anche alla luce delle più recenti indicazioni provenienti dalla giurisprudenza europea.
Con ordinanza 10 giugno 2025, causa C-686/24, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato la necessità di un bilanciamento tra il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva e le esigenze relative alla tutela dei segreti tecnici o commerciali.
In altri termini, l’amministrazione aggiudicatrice non può ritenersi vincolata dalla semplice dichiarazione di riservatezza dell’operatore economico; allo stesso tempo, la tutela del diritto di difesa del concorrente non comporta necessariamente l’accesso integrale e incondizionato a ogni informazione contenuta nell’offerta altrui.
La soluzione deve essere individuata attraverso una valutazione concreta, che tenga conto delle caratteristiche del caso specifico. Non esiste una gerarchia astratta tra trasparenza e riservatezza: entrambi gli interessi sono rilevanti, ma nessuno dei due può essere affermato in modo assoluto.
L’art. 35, comma 5, del Codice conferma la particolare rilevanza dell’accesso difensivo, prevedendo che, in relazione alle informazioni contenenti segreti tecnici o commerciali, l’accesso sia comunque consentito al concorrente se indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara.
La prospettazione di un’esigenza difensiva, quindi, non esonera il richiedente dall’onere di indicare il collegamento tra la documentazione richiesta e le specifiche censure che intende valutare o proporre.
La richiesta è tanto più solida quanto più è collegata a specifici profili della procedura: ad esempio, alla valutazione di un criterio tecnico, alla verifica dell’anomalia, alla dimostrazione del possesso dei requisiti, alla conformità dell’offerta alle prescrizioni del disciplinare o alla corretta applicazione dei criteri di attribuzione del punteggio.
Diversamente, l’accesso rischia di assumere una funzione meramente esplorativa, non finalizzata alla tutela di una posizione giuridica concreta, ma alla generica acquisizione di informazioni sull’organizzazione o sulle soluzioni offerte da un concorrente.
Anche sotto questo profilo, il bilanciamento richiede una valutazione caso per caso. Non è sufficiente, per chi chiede accesso, invocare in modo generico il diritto di difesa. Ma non è sufficiente, per chi si oppone, richiamare in modo generico il know-how aziendale.
Il profilo temporale: decisione sull’oscuramento e termine di impugnazione
Il corretto esercizio del potere di oscuramento rileva anche sotto il profilo processuale.
L’art. 36, comma 4, del Codice prevede che le decisioni assunte dalla stazione appaltante sulle richieste di oscuramento siano impugnabili ai sensi dell’art. 116 c.p.a. con ricorso notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale dell’aggiudicazione.
Si tratta di un termine particolarmente breve, coerente con l’esigenza di accelerare la definizione delle questioni relative all’accesso, evitando che esse si protraggano oltre i tempi fisiologici del contenzioso in materia di appalti.
Proprio per questo, però, la comunicazione della stazione appaltante deve essere chiara. Il concorrente deve essere posto nelle condizioni di comprendere quali decisioni siano state assunte sulle richieste di oscuramento, quali parti della documentazione siano state sottratte all’accesso e quale sia la portata effettiva della compressione subita.
In assenza di tali elementi, vi è il rischio di imporre al concorrente un ricorso non pienamente consapevole, fondato su una conoscenza parziale o non intelligibile della documentazione di gara.
Anche da questo punto di vista, la motivazione della decisione sull’oscuramento non rappresenta un adempimento meramente formale. Essa serve a rendere effettivo il diritto di accesso, a consentire l’eventuale contestazione della decisione e a garantire il corretto funzionamento del rito accelerato previsto dal Codice.
Indicazioni operative per stazioni appaltanti e operatori economici
Dalle pronunce esaminate emerge, in definitiva, un’indicazione comune: l’accesso agli atti di gara e le richieste di oscuramento devono essere gestiti con un livello di specificità maggiore rispetto al passato.
Per le stazioni appaltanti, ciò significa svolgere una valutazione effettiva, evitando sia l’ostensione indiscriminata sia il recepimento automatico delle opposizioni formulate dagli operatori economici. La decisione sull’oscuramento dovrebbe quindi distinguere le informazioni realmente riservate da quelle ordinariamente ostensibili, motivando in modo comprensibile le ragioni della scelta.
Per gli operatori economici che invocano la riservatezza, il punto centrale è la qualità della dichiarazione resa in gara: non basta indicare intere sezioni dell’offerta come riservate, ma occorre individuare le specifiche informazioni da proteggere e spiegare perché la loro divulgazione potrebbe arrecare un concreto pregiudizio competitivo.
Per chi chiede accesso, invece, resta decisivo il collegamento tra la documentazione richiesta e l’esigenza difensiva prospettata. Una richiesta puntuale, riferita a specifici profili della procedura, è più coerente con la funzione dell’accesso rispetto a domande ampie o meramente esplorative.
In sintesi
Il bilanciamento tra accesso agli atti di gara e tutela dei segreti tecnici può essere ricondotto a cinque indicazioni:
- la trasparenza è la regola, ma non equivale a ostensione indiscriminata;
- il segreto tecnico-commerciale deve essere specifico, motivato e comprovato;
- la stazione appaltante deve svolgere una valutazione autonoma e proporzionata;
- gli oscuramenti devono essere selettivi e non rendere il documento non intelligibile;
- l’accesso difensivo deve essere collegato a concrete esigenze di tutela.
Considerazioni conclusive
Nel sistema del Codice, l’accesso agli atti di gara non è più un passaggio meramente successivo all’aggiudicazione, ma una fase strettamente collegata all’effettività della tutela giurisdizionale e alla tenuta complessiva della procedura.
Le pronunce esaminate confermano che la trasparenza resta la regola, ma non comporta l’ostensione indiscriminata di ogni informazione contenuta nell’offerta. Allo stesso tempo, la riservatezza può essere opposta solo quando riguardi informazioni specifiche, effettivamente segrete e dotate di valore competitivo.
Il punto decisivo è, quindi, il metodo.
La stazione appaltante deve svolgere una valutazione autonoma, concreta e proporzionata. Gli operatori economici, dal canto loro, devono formulare richieste di accesso e istanze di oscuramento puntuali, evitando formule generiche o meramente prudenziali.
