Riforma della Corte dei Conti, assicurazione obbligatoria per i funzionari, e disciplina sugli incentivi alle funzioni tecniche negli appalti: gli incentivi possono essere utilizzati per le assicurazioni del personale?
La riforma della Corte dei Conti e l’obbligo di assicurazione
Il 2026 si è aperto, per quanto riguarda la normativa, con la legge 7 gennaio 2026 n. 1, di riforma della disciplina sulla Corte dei Conti e in particolare sulla responsabilità amministrativa e per danno erariale.
La riforma ha già suscitato una pioggia di rilievi critici, inerenti moltissimi profili (per tutti, si veda A. Bullo, L’assicurazione della nuova responsabilità amministrativa per danno erariale. Note critiche in tema di allocazione del rischio e temi critici processuali, 5 febbraio 2026, in www.giustamm.it); ma con riguardo agli appalti pubblici, in particolare di lavori ma in misura minore anche di servizi e forniture, c’è un aspetto sinora sfuggito, connesso all’introduzione di una nuova forma di assicurazione obbligatoria.
L’articolo 1, comma 1, lettera a), n.7) della legge 1/2026 sancisce che «chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave».
Non v’è dubbio che la disposizione riguardi il personale di pubbliche amministrazioni coinvolto negli appalti pubblici: Responsabile del Progetto (RUP), Direttore dei Lavori (DL), Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC), progettisti, responsabili della sicurezza, commissari di gara e quanti altri collaborino nel procedimento di appalto e nella fase di esecuzione.
Gli incentivi per le funzioni tecniche espletate dal personale negli appalti pubblici
A mente dell’articolo 45 del Codice dei Contratti pubblici, per tutto il personale coinvolto negli appalti di lavori, e ad alcune condizioni anche per il personale coinvolto nei servizi e nelle forniture, competono incentivi in misura da determinare ad opera dell’Amministrazione appaltante, entro il limite del 2% del valore dell’appalto.
L’80% di tale importo è destinato direttamente al personale; il residuo 20% è destinato all’acquisto di beni e tecnologie, e -per quanto qui interessa- per «una parte … è in ogni caso utilizzata: … c) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale» (art. 45, comma 7).
La disposizione merita di essere letta unitamente ad altri due passaggi dello stesso Codice dei contratti pubblici: l’articolo 2, comma 4, secondo cui le stazioni appaltanti «adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale», al fine di promuovere la fiducia nell’azione amministrativa; e l’art. 18, comma 9, che prevede in generale la «facoltà di stipulare contratti di assicurazione per la responsabilità civile».
Rispetto all’art. 45 comma 7, si è tuttavia rilevata una difficile compatibilità con l’articolo 3, comma 59, della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Legge Finanziaria 2008), che stabilisce un divieto per le pubbliche amministrazioni di stipulare polizze assicurative per coprire la responsabilità per colpa grave dei propri amministratori e dipendenti. Tale divieto è stato riferito alla finalità di evitare il rischio di «deresponsabilizzazione del personale pubblico e della classe politica dell’ente», che si vedrebbero tutelati nelle loro scelte gestionali anche se illegittime o irragionevoli (Corte dei Conti, Parere funzione consultiva n. 34 bis del 17 luglio 2024).
Per conciliare le due disposizioni, è stato affermato che le polizze assicurative contemplate dal D.Lgs. 36/2023 non riguardano la responsabilità amministrativo-contabile, bensì la responsabilità civile verso terzi. Questa forma di responsabilità trova il suo fondamento nell’articolo 28 della Costituzione, che sancisce la responsabilità diretta del funzionario e del dipendente pubblico per gli atti compiuti in violazione di diritti, estendendo tale responsabilità allo Stato e agli enti pubblici in via solidale (Corte dei conti, pareri n. 34 e 34bis del 17 luglio 2024).
Di conseguenza, si sono ritenuti ammissibili i pagamenti, da parte delle PA, delle polizze di responsabilità civile dei progettisti e dei tecnici, in quanto appunto assicurazioni obbligatorie per espletare le relative funzioni a livello professionale; con esclusione, invece, delle polizze a copertura del danno erariale.
Il quadro conseguente alla riforma della Corte dei Conti
Sennonché, come anticipato, la nuova disposizione introdotta dalla legge 1/2026 pare cambiare significativamente i piani, sicuramente nella totale inconsapevolezza di chi l’ha materialmente redatta e approvata (come detto, la legge 1/2026 si caratterizza per molteplici profili di scarsa o nulla valutazione delle conseguenze delle formulazioni impiegate).
Se oggi tutti i dirigenti e i funzionari destinatari di incarichi inerenti gli appalti pubblici hanno l’obbligo di stipulare un’assicurazione obbligatoria a copertura del danno erariale, come negare che i relativi premi possano essere versati attingendo alla quota del 20% degli incentivi al personale, appunto destinata «in ogni caso … per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale»?
La disposizione non discrimina affatto tra assicurazione RC verso terzi e assicurazione a copertura del danno erariale, ma solo tra assicurazione “obbligatoria” e assicurazione “facoltativa”; e l’ “in ogni caso” ne rafforza significativamente la valenza.
Aggiungasi che gli importi in questione costituiscono parte degli incentivi destinati al personale, direttamente -come retribuzione- o indirettamente, come strumenti di lavoro, formazione o appunto copertura assicurativa. Dunque, non si tratta di importi distolti dalle abituali risorse dell’ente, ma, sia pure in concezione ampia, di importi incentivanti “per” il personale.
Pare discenderne che non solo letteralmente, e non solo perché sia il codice dei contratti che la riforma della Corte dei Conti sono successive alla legge 244 del 2007, ma anche funzionalmente la copertura delle polizze “obbligatorie” per il personale dedito agli appalti pubblici possa essere sostenuta attingendo agli incentivi previsti dall’articolo 45: in linea, del resto, con i principi sanciti dalla Corte Costituzionale con la sentenza 132/2024, per cui la responsabilità erariale ben può essere ridotta o financo esclusa per chi svolga funzioni di particolare rilievo e/o rischio.
Certo che, come detto, la conclusione qui prospettata non pare essere stata minimamente considerata nella frettolosa redazione della legge 1/2026; ma si sa che spesso le norme mal scritte generano conseguenze impreviste dagli estensori, e non per questo da rifiutare.
