Il principio di unicità dell’offerta negli appalti pubblici, sancito dall’art. 17, co. 4, del D.Lgs. 36/2023, è uno dei cardini del diritto delle gare pubbliche. Nella prassi, però, la sua applicazione concreta pone interrogativi tutt’altro che banali: quando un’offerta che include più prodotti o soluzioni tecniche viola davvero il divieto? E quando si tratta invece di una legittima offerta cumulativa? Con la sentenza TAR Lombardia, Milano, sez. II, 23 marzo 2026 n. 1373, il Giudice amministrativo offre importanti chiarimenti su questo confine.
Il principio di unicità dell’offerta negli appalti pubblici: ratio e contenuto
Il principio impone a ciascun concorrente di presentare una sola proposta tecnica e una sola proposta economica per ogni procedura di gara. I casi tipici di violazione sono due:
- offerta plurima: il concorrente prospetta due o più modalità esecutive, entrambe realizzabili e non incompatibili tra loro;
- offerta alternativa: le ipotesi realizzative sono in conflitto tra loro, sicché la scelta di una esclude le altre.
La regola presidia una duplice finalità. Da un lato, garantisce il buon andamento e la certezza dell’azione amministrativa, evitando che la stazione appaltante sia chiamata a valutare proposte multiple dello stesso operatore. Dall’altro, tutela la par condicio competitorum: chi moltiplica le proprie proposte amplia le chances di aggiudicazione a scapito di chi, rispettando la lex specialis, ha concentrato su un’unica offerta l’intero rischio della scelta (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 maggio 2024 n. 4537).
La linea di confine nella giurisprudenza: tre casi a confronto
La distinzione tra offerta flessibile lecita e offerta plurima/alternativa vietata è, nella pratica, tutt’altro che netta. Tre precedenti giurisprudenziali illustrano bene l’evoluzione del tema.
Caso 1 – Sistemi di votazione elettronica (Cons. Stato n. 4537/2024)
Un concorrente aveva proposto un sistema principale di votazione elettronica su postazioni da incasso e, in alternativa, basi multimediali con display integrato, rimettendo la scelta alla stazione appaltante. Il Consiglio di Stato ha ritenuto configurata un’offerta alternativa vietata, poiché il concorrente aveva di fatto trasferito all’amministrazione una scelta che era invece onere suo assumere.
Caso 2 – Linee ematiche con accessori opzionali (Cons. Stato n. 2413/2022)
Alcuni concorrenti avevano offerto più tipologie di linee ematiche, in parte dotate di accessori che abilitavano funzionalità premiate dalla lex specialis, rimettendo al clinico la scelta della variante più adatta. Il Consiglio di Stato ha escluso l’applicazione del divieto, ritenendo che si trattasse di varianti accessorie dello stesso prodotto, senza differenze di prezzo né alterazione del tratto identitario dell’offerta.
Caso 3 – Sistema di microinfusione con sensori alternativi (TAR Veneto n. 2456/2024)
Il concorrente aveva offerto un unico sistema di microinfusione per pazienti diabetici associandovi due tipologie di sensori consumabili, rimettendo al medico curante la scelta. L’esclusione è stata annullata: i sensori erano meri accessori fungibili, la commissione non aveva incontrato difficoltà valutative e il concorrente non aveva tratto alcun vantaggio competitivo dall’aver proposto entrambe le opzioni.
Il filo conduttore di questi tre casi è chiaro: la linea di confine è mobile e dipende dalla struttura della lex specialis, dal ruolo dei componenti “alternativi” nell’economia complessiva dell’offerta, dall’eventuale vantaggio competitivo acquisito e dalle concrete difficoltà che la pluralità di soluzioni genera per la commissione giudicatrice.
TAR Lombardia n. 1373/2026: la figura dell’offerta cumulativa
La pronuncia in commento si distingue dai precedenti perché non affronta un caso al confine tra lecito e illecito, ma introduce e riconosce una terza figura: l’offerta cumulativa, ontologicamente distinta sia dall’offerta plurima che da quella alternativa, e come tale estranea al divieto di cui all’art. 17, co. 4, del D.Lgs. 36/2023.
Il fatto
La controversia riguarda una procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro per la fornitura di dispositivi per elettrochirurgia. L’operatore aggiudicatario aveva offerto, per un lotto relativo a strumenti monouso per chirurgia, diverse tipologie di manipoli: due modelli con impugnatura “a forbice” e due con impugnatura “a pistola”. La seconda classificata ne ha chiesto l’esclusione, sostenendo che tale impostazione violasse il principio di unicità dell’offerta.
La decisione del TAR
Il TAR Lombardia ha respinto il ricorso, qualificando l’offerta non come plurima o alternativa, bensì come cumulativa e pienamente legittima.
Il ragionamento del Collegio muove dalla funzione concreta dei dispositivi: i due tipi di manipoli, pur assolvendo alle stesse funzionalità (“dissezione” e “coagulazione”), sono destinati a contesti operativi differenti e complementari. Il manipolo a forbice è più adatto per interventi su tessuti complessi o delicati; quello a pistola consente manovre più precise in spazi ristretti. La pluralità di impugnature non pone quindi la stazione appaltante di fronte a una scelta escludente, ma le fornisce un sistema integrato e flessibile, capace di adattarsi alle diverse variabili anatomiche e cliniche dei pazienti.
Il TAR ha fatto proprio l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui la violazione del principio di unicità ricorre solo nelle ipotesi di “più offerte, o di più proposte nell’ambito della medesima offerta, formulate in via alternativa o subordinata, in modo tale che la scelta ricadente su una di esse escluda necessariamente la praticabilità delle altre” (Cons. Stato, sez. III, 12 dicembre 2025 n. 9833).
Il criterio dirimente: complementarità funzionale e prezzo unitario
Dalla sentenza si ricava un criterio operativo chiaro per distinguere offerta cumulativa lecita e offerta alternativa vietata:
- Offerta cumulativa (lecita): i prodotti offerti sono complementari, integrati in un sistema unitario e proposti a un prezzo unitario per fornire una soluzione più completa e flessibile. La stazione appaltante non è chiamata a scegliere tra l’uno e l’altro: li riceve entrambi.
- Offerta alternativa (vietata): i prodotti sono presentati come opzioni, lasciando alla stazione appaltante una scelta discrezionale tra un’ipotesi e l’altra. L’operatore trasferisce in questo modo all’amministrazione un onere di scelta che gli appartiene.
L’elemento dirimente, in conclusione, è la relazione funzionale tra i beni offerti: se questi sono complementari e mirati ad arricchire (non sdoppiare) la proposta, l’offerta è cumulativa e legittima.
Considerazioni conclusive: un contributo chiarificatore per operatori e stazioni appaltanti
La pronuncia del TAR Lombardia n. 1373/2026 rappresenta un utile contributo per operatori economici e stazioni appaltanti alle prese con offerte tecnicamente articolate. Essa chiarisce che il principio di unicità dell’offerta non ostacola la presentazione di soluzioni integrate e flessibili, purché i componenti offerti siano funzionalmente complementari e non configurino opzioni alternative rimesse alla scelta dell’amministrazione.
Per le stazioni appaltanti, la sentenza suggerisce l’opportunità di precisare nella lex specialis se e in che misura siano ammesse offerte con componenti multipli, riducendo così il rischio di contestazioni in sede di gara. Per gli operatori economici, offre invece un criterio applicativo concreto per strutturare proposte tecnicamente avanzate senza incorrere nell’esclusione.
Dott.ssa Chiara Cortesi — Avv. Federico Vaccarino
Studio Legale Zoppolato & Associati
