Sospensione feriale dei termini e processo amministrativo: confusione normativa e rimedi tardivi
Con l’arrivo dell’agosto 2015, si è posto nel processo amministrativo un nuovo problema relativo alla sospensione feriale dei termini, dopo quello (oggettivamente marginale) concernente il conteggio del giorno di ripresa (cfr. Sospensione feriale dei termini).
La questione è sorta a seguito dell’ennesimo intervento normativo urgente che, trascurando qualsiasi coordinamento con le norme pre-esistenti, ha costretto gli operatori ad uno sforzo di componimento; sforzo che sarebbe stato meglio evitare, soprattutto perché la questione incide su decadenze processuali, e che solo tardivamente è stato rimediato.
La norma “incriminata” è stata introdotta dal Decreto Legge 12 settembre 2014 n. 132, il quale, nell’ambito di “misure urgenti di degiurisdizionalizzazione” (lo spregio legislativo per la lingua italiana è capitolo a sé) e di “altri interventi per la definizione dell’arretrato in materia di processo civile”, ha disposto tra l’altro la riduzione del cosiddetto periodo di sospensione feriale dei termini processuali.
Tuttavia, anziché definire apertamente la nuova disciplina, l’articolo 16 del Decreto Legge si è limitato a sancire che “all’articolo 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742 le parole «dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno» sono sostituite dalle seguenti: «dal 1° al 31 agosto di ciascun anno»”.
Si sa, la tecnica normativa della sostituzione di parole, in articoli di leggi dei quali non è indicato neppure l’oggetto, costituisce un metodo per apportare modifiche senza che chi le vota ne colga completamente il significato; il che vale a maggior ragione quando le parole sostituite negli ignoti articoli di ignote leggi riguardano date, cioè giorni di calendario.
Sennonché tale metodo costringe gli operatori ad un primo sforzo, di “collage” tra le disposizioni originarie e le modifiche così apportate, che per quanto oggi appaia non proibitivo grazie agli aggiornamenti informatici dei testi normativi, infrange più di un principio di trasparenza e chiarezza della legislazione.
Procedendo dunque con il collage, ed inserendo le nuove parole -anzi, le nuove date- nell’articolo 1 della legge 7 ottobre 1969 n. 742, titolato “sospensione dei termini processuali nel periodo feriale”, il risultato è che «il decorso dei termini processuali relativi alle giurisdizioni ordinarie ed a quelle amministrative è sospeso di diritto dal 1° al 31 agosto di ciascun anno».
Ma, come anticipato, lo sforzo degli operatori non si é esaurito qui, perché la tecnica normativa della “inserzione di date” in testi pre-esistenti genera ulteriori complicazioni quando la materia è disciplinata (anche) in altre fonti di legge. Nel nostro caso, il Codice del Processo Amministrativo (CPA), Decreto Legislativo 2 luglio 2010 n. 104, che all’articolo 54, anch’esso titolato “sospensione dei termini”, disponeva (al momento dell’entrata in vigore del Decreto Legge) che “i termini processuali sono sospesi dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno”.
Ecco allora la questione, emersa in vista del primo periodo feriale di operatività del decreto, ovvero l’agosto 2015: nel processo amministrativo i termini sono sospesi dal 1° agosto al 31 agosto o dal 1° agosto al 15 settembre?
La questione ha precise ripercussioni, posto che riguarda sia i termini per proporre i ricorsi che i termini per presentare i documenti e le memorie prima delle udienze. Con la particolarità che mentre i termini per i ricorsi si calcolano “in avanti”, quelli per gli adempimenti prima delle udienze si calcolano “a ritroso”, con le conseguenze che si vedranno tra poco.
Nei pochi commenti resi sul punto, la soluzione proposta è stata quella della “cautela”, ovvero di accogliere l’interpretazione che non espone al rischio di contestazioni. Tuttavia la “cautela” opera in senso totalmente opposto a seconda che riguardi la proposizione di ricorsi e di appelli, ovvero invece i termini “a ritroso” per documenti e memorie prima dell’udienza.
Così, per la proposizione dei ricorsi, la cautela imponeva di considerare la sospensione più breve; per cui, ad esempio, un ricorso in materia di appalti (termine di impugnazione, 30 giorni) contro un provvedimento del 5 luglio sarebbe stato da notificare entro il 4 settembre (trentesimo giorno, con sospensione del conteggio dal 1° agosto al 31 agosto, e ripresa dal 1° settembre).
Al contrario, per i termini a ritroso la cautela imponeva di considerare la sospensione più lunga, e dunque sino al 15 settembre; con la conseguenza che tutti i termini per documenti e memorie che scadevano in teoria ad inizio settembre sarebbero stati (per cautela) anticipati a fine luglio.
Questo lo scenario a fine luglio, con relative “corse” degli avvocati ad anticipare a luglio i termini a ritroso, ed organizzarsi contemporaneamente per anticipare i termini da conteggiarsi normalmente.
Scenario nel quale, a ben vedere, ripugnava che per uno stesso principio (in sé sacrosanto) di cautela si dovessero accogliere soluzioni opposte, a seconda del tipo di termini; lasciando oltretutto spazio ad eccezioni di tardività degli atti avversari, scegliendo di volta in volta la tesi che supporta l’eccezione.
Il quadro, come anticipato, è stato chiarito da un tardivo intervento normativo. Tardivo perché intervenuto con la legge 6 agosto 2015 n. 132 (casualmente, lo stesso numero del DL “incriminato”), e dunque dopo l’inizio del periodo feriale: quando ormai le parti più “caute” avevano anticipato le produzioni di documenti e memorie, calcolando “a ritroso” come se il termine di sospensione fosse quello più lungo.
Fatto sta che tale legge, nel convertire in legge il DL 27 giugno 2015 n. 83 (“misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria”, senza alcun cenno al processo amministrativo) ha introdotto un nuovo comma (art. 20, comma 1ter) che “interpreta” l’art. 16 comma 1 del DL 132/2014, “nel senso che si applica anche al processo davanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato”. Fortunatamente non limitandosi all’interpretazione, ma compiendo un ulteriore passaggio di coordinamento, il comma modifica il Codice del Processo Amministrativo sostituendo nell’articolo 54 comma 2 «le parole: “15 settembre” (con le) seguenti: “31 agosto”»; sostituzione che, a dispetto della cautela dei legali previdenti, ma al fine di evitare eccezioni strumentali, opera retroattivamente e cioè «a decorrere dall’entrata in vigore dell’articolo 16 del citato decreto-legge n. 132 del 2014».
Dunque tutto chiaro, infine: anche nel processo amministrativo, i termini processuali sono sospesi solo dal 1° al 31 agosto. Del resto, la “interpretazione” fornita dalla norma ritardataria appare coerente con l’applicazione dei vari criteri interpretativi astrattamente utilizzabili a fronte del dissidio tra la norma del DL 132/2014 e Codice del Processo Amministrativo:
successione temporale delle leggi: la norma che ha ridotto il periodo di sospensione al 31 agosto era successiva rispetto al Codice del Processo Amministrativo;
criterio letterale: come visto, entrambi gli articoli sono titolati allo stesso modo, ed entrambi usano formule identiche, salvo (fino alla “correzione” dell’agosto 2015) indicare la data diversa.
Merita però di essere considerato che l’articolo 1 della legge 742 del 1969 menziona espressamente le “giurisdizioni … amministrative”, e per oltre 40 anni (fino all’entrata in vigore del CPA) nessuno ha dubitato che tale indicazione riguardasse anche i processi amministrativi (appaiono dunque singolari i tentativi di distinguo sul punto, in qualche commento pubblicato sulla questione).
Se, quindi, la norma ha sempre riguardato letteralmente i giudizi dinanzi a TAR ed al Consiglio di Stato, non pare di poterla valutare ora in modo diverso;
criterio della ratio normativa: le nuove norme sono dirette a ridurre i periodi di inattività di magistrati, Avvocati dello Stato e più in generale del sistema-giustizia in senso lato, sicché la logica conduce ad estenderle anche al processo amministrativo;
criterio di specialità: il punto più controverso, perché si é sostenuto che il CPA riguarda appunto il Processo Amministrativo ed è dunque norma speciale. Tuttavia in senso contrario si può rilevare che la legge 742/1969 riguarda solo ed esclusivamente la sospensione feriale dei termini, ed ha quindi valenza speciale sull’argomento.
Nel bilanciare i principali criteri, già si poteva concludere, anche prima della “interpretazione” normativa, che il DL 132/2014 avesse modificato anche la durata della sospensione feriale dei termini nel processo amministrativo, operante solo dal 1° al 31 agosto: per una volta, quindi, la pur tardiva “interpretazione” normativa non ha confuso ulteriormente il quadro.
La questione è sorta a seguito dell’ennesimo intervento normativo urgente che, trascurando qualsiasi coordinamento con le norme pre-esistenti, ha costretto gli operatori ad uno sforzo di componimento; sforzo che sarebbe stato meglio evitare, soprattutto perché la questione incide su decadenze processuali, e che solo tardivamente è stato rimediato.
La norma “incriminata” è stata introdotta dal Decreto Legge 12 settembre 2014 n. 132, il quale, nell’ambito di “misure urgenti di degiurisdizionalizzazione” (lo spregio legislativo per la lingua italiana è capitolo a sé) e di “altri interventi per la definizione dell’arretrato in materia di processo civile”, ha disposto tra l’altro la riduzione del cosiddetto periodo di sospensione feriale dei termini processuali.
Tuttavia, anziché definire apertamente la nuova disciplina, l’articolo 16 del Decreto Legge si è limitato a sancire che “all’articolo 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742 le parole «dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno» sono sostituite dalle seguenti: «dal 1° al 31 agosto di ciascun anno»”.
Si sa, la tecnica normativa della sostituzione di parole, in articoli di leggi dei quali non è indicato neppure l’oggetto, costituisce un metodo per apportare modifiche senza che chi le vota ne colga completamente il significato; il che vale a maggior ragione quando le parole sostituite negli ignoti articoli di ignote leggi riguardano date, cioè giorni di calendario.
Sennonché tale metodo costringe gli operatori ad un primo sforzo, di “collage” tra le disposizioni originarie e le modifiche così apportate, che per quanto oggi appaia non proibitivo grazie agli aggiornamenti informatici dei testi normativi, infrange più di un principio di trasparenza e chiarezza della legislazione.
Procedendo dunque con il collage, ed inserendo le nuove parole -anzi, le nuove date- nell’articolo 1 della legge 7 ottobre 1969 n. 742, titolato “sospensione dei termini processuali nel periodo feriale”, il risultato è che «il decorso dei termini processuali relativi alle giurisdizioni ordinarie ed a quelle amministrative è sospeso di diritto dal 1° al 31 agosto di ciascun anno».
Ma, come anticipato, lo sforzo degli operatori non si é esaurito qui, perché la tecnica normativa della “inserzione di date” in testi pre-esistenti genera ulteriori complicazioni quando la materia è disciplinata (anche) in altre fonti di legge. Nel nostro caso, il Codice del Processo Amministrativo (CPA), Decreto Legislativo 2 luglio 2010 n. 104, che all’articolo 54, anch’esso titolato “sospensione dei termini”, disponeva (al momento dell’entrata in vigore del Decreto Legge) che “i termini processuali sono sospesi dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno”.
Ecco allora la questione, emersa in vista del primo periodo feriale di operatività del decreto, ovvero l’agosto 2015: nel processo amministrativo i termini sono sospesi dal 1° agosto al 31 agosto o dal 1° agosto al 15 settembre?
La questione ha precise ripercussioni, posto che riguarda sia i termini per proporre i ricorsi che i termini per presentare i documenti e le memorie prima delle udienze. Con la particolarità che mentre i termini per i ricorsi si calcolano “in avanti”, quelli per gli adempimenti prima delle udienze si calcolano “a ritroso”, con le conseguenze che si vedranno tra poco.
Nei pochi commenti resi sul punto, la soluzione proposta è stata quella della “cautela”, ovvero di accogliere l’interpretazione che non espone al rischio di contestazioni. Tuttavia la “cautela” opera in senso totalmente opposto a seconda che riguardi la proposizione di ricorsi e di appelli, ovvero invece i termini “a ritroso” per documenti e memorie prima dell’udienza.
Così, per la proposizione dei ricorsi, la cautela imponeva di considerare la sospensione più breve; per cui, ad esempio, un ricorso in materia di appalti (termine di impugnazione, 30 giorni) contro un provvedimento del 5 luglio sarebbe stato da notificare entro il 4 settembre (trentesimo giorno, con sospensione del conteggio dal 1° agosto al 31 agosto, e ripresa dal 1° settembre).
Al contrario, per i termini a ritroso la cautela imponeva di considerare la sospensione più lunga, e dunque sino al 15 settembre; con la conseguenza che tutti i termini per documenti e memorie che scadevano in teoria ad inizio settembre sarebbero stati (per cautela) anticipati a fine luglio.
Questo lo scenario a fine luglio, con relative “corse” degli avvocati ad anticipare a luglio i termini a ritroso, ed organizzarsi contemporaneamente per anticipare i termini da conteggiarsi normalmente.
Scenario nel quale, a ben vedere, ripugnava che per uno stesso principio (in sé sacrosanto) di cautela si dovessero accogliere soluzioni opposte, a seconda del tipo di termini; lasciando oltretutto spazio ad eccezioni di tardività degli atti avversari, scegliendo di volta in volta la tesi che supporta l’eccezione.
Il quadro, come anticipato, è stato chiarito da un tardivo intervento normativo. Tardivo perché intervenuto con la legge 6 agosto 2015 n. 132 (casualmente, lo stesso numero del DL “incriminato”), e dunque dopo l’inizio del periodo feriale: quando ormai le parti più “caute” avevano anticipato le produzioni di documenti e memorie, calcolando “a ritroso” come se il termine di sospensione fosse quello più lungo.
Fatto sta che tale legge, nel convertire in legge il DL 27 giugno 2015 n. 83 (“misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria”, senza alcun cenno al processo amministrativo) ha introdotto un nuovo comma (art. 20, comma 1ter) che “interpreta” l’art. 16 comma 1 del DL 132/2014, “nel senso che si applica anche al processo davanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato”. Fortunatamente non limitandosi all’interpretazione, ma compiendo un ulteriore passaggio di coordinamento, il comma modifica il Codice del Processo Amministrativo sostituendo nell’articolo 54 comma 2 «le parole: “15 settembre” (con le) seguenti: “31 agosto”»; sostituzione che, a dispetto della cautela dei legali previdenti, ma al fine di evitare eccezioni strumentali, opera retroattivamente e cioè «a decorrere dall’entrata in vigore dell’articolo 16 del citato decreto-legge n. 132 del 2014».
Dunque tutto chiaro, infine: anche nel processo amministrativo, i termini processuali sono sospesi solo dal 1° al 31 agosto. Del resto, la “interpretazione” fornita dalla norma ritardataria appare coerente con l’applicazione dei vari criteri interpretativi astrattamente utilizzabili a fronte del dissidio tra la norma del DL 132/2014 e Codice del Processo Amministrativo:
Merita però di essere considerato che l’articolo 1 della legge 742 del 1969 menziona espressamente le “giurisdizioni … amministrative”, e per oltre 40 anni (fino all’entrata in vigore del CPA) nessuno ha dubitato che tale indicazione riguardasse anche i processi amministrativi (appaiono dunque singolari i tentativi di distinguo sul punto, in qualche commento pubblicato sulla questione).
Se, quindi, la norma ha sempre riguardato letteralmente i giudizi dinanzi a TAR ed al Consiglio di Stato, non pare di poterla valutare ora in modo diverso;
Nel bilanciare i principali criteri, già si poteva concludere, anche prima della “interpretazione” normativa, che il DL 132/2014 avesse modificato anche la durata della sospensione feriale dei termini nel processo amministrativo, operante solo dal 1° al 31 agosto: per una volta, quindi, la pur tardiva “interpretazione” normativa non ha confuso ulteriormente il quadro.