A qualche settimana di distanza, sono intervenute due sentenze, rispettivamente del TAR Veneto (Sez. I, 9 settembre 2025, n. 1536) e del TAR Lazio (Roma, Sez. III quater, 22 settembre 2025, n. 16369), che paiono improntate ad una visione almeno parzialmente discorde nella definizione dei confini dei costi della manodopera e delle voci entro cui tali costi possono essere rappresentati in sede di gara.
1. TAR Veneto, Sez. I, 9 settembre 2025, n. 1536 – costi della manodopera e subappalto
Nel primo caso, il contenzioso nasce dall’affidamento dei lavori di riqualificazione dello stadio Euganeo ad una impresa di costruzione.
La ricorrente ha contestato una pretesa contraddizione dell’aggiudicataria che, dopo aver dichiarato di non ribassare i costi della manodopera, ha successivamente riferito l’applicazione del ribasso ai subappaltatori, includendo pertanto anche il relativo costo della manodopera senza alcuna indicazione ulteriore.
Nella sentenza, il TAR ha dichiarato infondato il preteso motivo di esclusione dell’aggiudicataria per non aver dichiarato i costi della manodopera dei subappaltatori.
Sulla scorta dell’orientamento del Consiglio di Stato (Sez. IV, 27 giugno 2025, n. 5580), il TAR ha affermato che i costi della manodopera da indicare in offerta sono esclusivamente quelli riferibili all’appaltatore: la manodopera del subappaltatore, pur potendo essere oggetto di una verifica di coerenza, non deve essere obbligatoriamente inclusa tra i costi di manodopera dell’offerente.
La verifica attinente ai subappaltatori, pertanto, si svolge in sede di autorizzazione, senza onerare l’offerente di obblighi dichiarativi relativi ad assetti organizzativi terzi e autonomi, sotto tale profilo esterni al suo potere di controllo.
2. TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 22 settembre 2025, n. 16369 – costo della manodopera e spese generali
Un’impostazione apparentemente opposta pare caratterizzare la seconda pronuncia, avente ad oggetto un’offerta in cui, da un lato, il costo della manodopera era visibilmente inferiore a quello della lex specialis e, dall’altro, nella verifica di anomalia, ha ricompreso la manodopera nella voce delle spese generali.
Seppur a fronte di orientamenti giurisprudenziali non univoci al riguardo, il TAR Lazio ha aderito all’impostazione maggiormente rigorosa, in base alla quale i costi della manodopera devono emergere separatamente e non possono essere “assorbiti” nelle spese generali.
A conferma, l’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), prevedendo la sanzione dell’esclusione, consente un controllo immediato sui minimi contrattuali e sui relativi costi della manodopera e, indirettamente, impedisce che la verifica dell’anomalia possa trasformarsi in una sostanziale rimodulazione postuma dell’offerta.
Nel caso di specie, pertanto, l’inserimento successivo della quasi totalità dell’importo della manodopera nelle spese generali è stato qualificato come modifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica.
3. Le due diverse impostazioni, comunque formali, sulla definizione dei costi della manodopera
Le due pronunce, evidentemente dissonanti nell’impostazione, riguardano comunque entrambe un elemento formale: le modalità di allocazione dei costi della manodopera nel complesso dell’offerta, che per una pronuncia possono essere riferiti al subappalto senza oneri giustificativi, e per l’altra non possono essere ricompresi tra le spese generali.
Il tema andrebbe tuttavia affrontato con ottica maggiormente sostanziale: la verifica del costo della manodopera ha valenza fondamentale, nell’ambito dei contratti pubblici, non solo per l’attenzione che vi attribuisce il Codice, tanto da aver dettato sull’argomento addirittura un articolo tra i principi generali (art. 11); ma anche per l’importanza della tutela del lavoro, che certo non può venir meno nella contrattualistica pubblica.
A fronte di tale importanza sostanziale, e delle verifiche che in concreto il Codice impone alle amministrazioni appaltanti, sarebbe essenziale che anche i Giudici Amministrativi superassero la loro radicata ritrosia ad affrontare il merito delle questioni: merito che qui non è “discrezionalità”, ma cifre, numeri, stime economiche verificabili.
In tale prospettiva, appare fuorviante asserire che la prestazione lavorativa resa per il subappaltatore non sarebbe verificabile: al pari dell’appaltatore, il subappaltatore deve rispettare il CCNL di riferimento e gli obblighi in materia di tutela del lavoro (art. 11 e art. 119 del Codice). E come è possibile verificare il rispetto dei parametri per l’appaltatore, così è lo stesso per il subappaltatore.
Di più: l’appaltatore ha l’obbligo normativo di assicurare che i propri subappaltatori rispettino gli stessi parametri imposti dalla disciplina e dai CCNL applicabili all’appalto: sicché dovrebbe anche assicurarsi a priori, al momento dell’offerta, che gli eventuali subappalti rispettino tali limiti, altrimenti la sua stessa offerta risulta ingiustificata.
Insomma, il tema pare non tanto “dove” va giustificato il costo della manodopera nell’offerta, bensì “se” il costo è giustificato oppure no: ma su questo, pare che la strada sia ancora lunga.
