FER: le esigenze ambientali di cui agli obiettivi di decarbonizzazione costituiscono principi generali
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La Sentenza Corte Costituzionale 11 marzo 2025 n. 28 pone un primo tassello sulle questioni concernenti la realizzazione di impianti di produzione e accumulo di energia da fonti rinnovabili (FER) in regione Sardegna.
In tale Regione, infatti, anche in ragione della presenza di importanti impianti (per lo più eolici), il cui impatto estetico e paesaggistico è stato oggetto di movimenti di opinione e di parte della campagna elettorale per le recenti elezioni regionali, la Regione ha adottato, di recente, due importanti leggi regionali, aventi lo scopo di ridurre, in modo estremamente sensibile, la possibilità di realizzazione di impianti in determinate aree.
Quella oggetto dell’intervento della Corte Costituzionale è la L.R. 5/2024, con cui la Regione Sardegna ha disposto una moratoria di diciotto mesi per la realizzazione di quasi tutte le tipologie di impianti FER (salvo limitate ipotesi) su buona parte del territorio regionale, addirittura non facendo neppure salve le autorizzazioni già emanate, in mancanza dell’avvio dei relativi lavori.
A tale legge ha, poi, fatto seguito l’ulteriore L.R. 20/2024 «Misure urgenti per l’individuazione di aree e superfici idonee e non idonee all’installazione e promozione di impianti a fonti di energia rinnovabile (FER) e per la semplificazione dei procedimenti autorizzativi», con cui la Regione Sardegna ha individuato le cd aree idonee, in forza di quanto disposto dal DM 21 giugno 2024, che – tra gli altri effetti – ha abrogato la L.R. 5/2024.
In ogni caso, atteso il fatto che la L.R. 5/2024 ha comunque avuto effetti (e ampia risonanza) e che il Governo ha già deciso di procedere ad impugnare anche la L.R. 20/2024, la sentenza in commento era molto attesa.
Ebbene, la Corte Costituzionale ha integralmente abrogato l’art. 3 della L.R. 5/2024, che era il cuore della disposizione e che prevedeva la applicazione delle misure di salvaguardia.
Innanzitutto, la Corte ha smontato la tesi delle difese regionali, secondo cui le prerogative statutarie in materia di «produzione e distribuzione dell’energia elettrica» (art. 4, lettera e, dello statuto) avrebbero permesso di discostarsi dalle norme nazionali, assumendo che, in ogni caso, la Regione Sardegna avrebbe dovuto operare nel «rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa statale».
In secondo luogo, la Corte Costituzionale ha ritenuto correttamente ricostruito dal ricorso del Governo il quadro normativo di riferimento.
Sempre in via preliminare, la Corte Costituzionale ha ritenuto comunque necessaria la decisione, in quanto la norma regionale oggetto del giudizio ha avuto medio tempore applicazione, pur essendo essa – come anticipato – stata nel frattempo abrogata dalla citata L.R. 20/2024.
Nel merito, considerato che la L.R. 5/2024 ha determinato un sicuro slittamento temporale delle norme nazionali relative alla installazione di impianti FER, pur in considerazione della esistenza di esigenze di pur conseguendo, come detto, la finalità di tutelare il paesaggio, incide in modo significativo sulla disciplina relativa agli impianti FER, sicché appare afferire alla competenza statutaria relativa a produzione e distribuzione dell’energia elettrica» (art. 4, lettera e, dello statuto speciale)».
Importante appare la considerazione data dalla Corte Costituzionale al D.Lgs. 199/2021, in quanto tale norma è stata così inquadrata « L’individuazione delle aree idonee da parte delle regioni con un intervento legislativo persegue il duplice obiettivo di consentire, da un lato, agli operatori di conoscere in modo chiaro e trasparente le aree in cui è possibile installare impianti FER seguendo una procedura semplificata; dall’altro, di garantire il rispetto delle prerogative regionali che, nel selezionare in quali aree consentire l’installazione agevolata di FER, possono esercitare la più ampia discrezionalità, fermi restando i limiti imposti dallo Stato in termini di classificazione e obiettivi annui di MW da raggiungere, così come stabilito dal d.m. 21 giugno 2024, fino al 2030.
Si tratta quindi di una riforma che muta l’approccio rispetto al passato, in quanto prevedendo come inderogabile il raggiungimento di predefiniti livelli di energia da fonti rinnovabili, salvaguarda però al contempo le prerogative regionali in materia paesaggistica, mediante la definizione delle aree idonee con legge regionale.
La disciplina statale sull’individuazione delle aree e dei siti sui quali possono essere installati gli impianti di produzione di energia rinnovabile prevista dal d.lgs. n. 199 del 2021 si affianca dunque al previgente regime di individuazione delle aree non idonee, prevedendo che vengano anzitutto definite con legge regionale (art. 20, comma 4) le aree idonee, dalla cui qualificazione consegue l’accesso a un procedimento autorizzatorio semplificato per chi intenda installare FER. Laddove la regione non proceda in questo senso, è prevista l’attivazione, a norma del secondo periodo del richiamato comma 4, dei poteri sostitutivi dello Stato di cui all’art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea)».
Alla luce di tale ricostruzione, la Corte Costituzionale ha ritenuto che la L.R. 5/2024 «vìola i principi introdotti dall’art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, quali il raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 (comma 5), il divieto di introduzione di moratorie (comma 6), e l’avvio di procedure autorizzatorie agevolate per l’installazione di FER nelle aree individuate temporaneamente da considerarsi idonee (comma 8)»
Art. 20 cit. che reca principi fondamentali che si impongono anche sulle competenze statutarie in materia di produzione di energia.
Nel contrasto tra tali i poteri statutari, anche funzionali alla tutela del paesaggio (evocata dalle difese regionali e operata con previsione, come detto, generale) e la disciplina degli impianti FER, legata al raggiungimento di importanti obiettivi ambientali, quindi, la Corte Costituzionale ha ritenuto prevalente quest’ultima.
La Corte ha – quindi- dichiarato l’illegittimità dell’intero art. 3 della L.R. 5/2024, assorbite le ulteriori questioni, tra cui quella relativa alla efficacia delle norme di salvaguardia sulle autorizzazioni già emanate, impugnata perché lesiva delle ragioni di certezza del diritto e del legittimo affidamento di cui all’art. 3 Cost, nonché violazione degli artt. 97 e Art. 41 Cost. (con argomenti che, per la verità, parrebbero effettivamente condivisibili se non sacrosanti: l’accoglimento del primo motivo e la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’intero art. 3 hanno reso, però, effettivamente superfluo, per ragioni processuali, esaminare il motivo, concernente solo il comma 2 del medesimo Art. 3 della L.R. 5/2024).
La sentenza, che richiama anche la recente decisione n. 103 del 2024 (che a sua volta opera riferimento alle sentenze n. 58 e n. 27 del 2023), in conclusione, appare di particolare interesse per tutti gli operatori del settore.
Essa, infatti, rafforza lo status di principi generali delle disposizioni in materia di FER alla luce degli obblighi internazionali dell’Italia (funzionali ad accelerare il percorso di crescita sostenibile del Paese) e riconosce la necessità di chiarezza, anche ai fini della tutela degli operatori del settore.
Inoltre, la sentenza pone una prima lettura delle nuove disposizioni delle aree idonee, assumendo come prioritario e inderogabile il raggiungimento di predefiniti livelli di energia da fonti rinnovabili, rilevando l’importanza della prioritaria identificazione da parte delle Regioni – con Legge Regionale – delle aree idonee, ove l’insediamento degli impianti avviene con procedimento semplificato e ricordando che, in mancanza, è possibile l’intervento dei poteri sostitutivi dello Stato.
Il tutto, però, con un chiaro limite alla discrezionalità regionale nella individuazione delle aree idonee, ovvero la necessità del raggiungimento di predefiniti livelli di energia da fonti rinnovabili.
In altre parole, la discrezionalità regionale trova un limite non nella definizione o scelta delle aree, ma nella necessità di non incidere sulla politica energetica nazionale.
Non sarà facile verosimilmente trovare in concreto un equilibrio: con tutta probabilità, infatti, dovrebbero essere sviluppate competenze specifiche (o un sistema, su base nazionale), funzionali a palesare l’effetto, in termini di produzione energetica, delle scelte di ciascuna singola Regione: in ogni caso, in considerazione dei principi di solidarietà, appare corretto ipotizzare che una singola regione non possa esimersi dal contribuire, in modo sensibile, alla produzione energetica.
Più che alle specificità delle scelte in relazione alla tipologia di aree considerate idonee, la Corte oppone infatti una valutazione di carattere del tutto diverso, relativo al perseguimento dell’interesse nazionale alla produzione certa di energia.
Non è scontato che ciò possa effettivamente garantire quella chiarezza che la Corte Costituzionale ha pure ricordato essere una necessità per gli operatori.
Ciononostante, la linea di indirizzo a tutela delle sempre più pressanti necessità di produzione energetica da fonti rinnovabili appare ancor più marcata (e fino alla prossima sentenza: è attesa la discussione, sempre per la Sardegna, del ricorso del Governo sulla L.R. 20/2024).
