Il contributo ANAC tra adempimento estrinseco e principio del risultato: commento alla sentenza Adunanza Plenaria 6/2025
Con la sentenza n. 6 del 9 giugno 2025, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato interviene a dirimere un rilevante contrasto sorto intorno alla natura e agli effetti del mancato versamento del contributo ANAC da parte degli operatori economici partecipanti alle procedure ad evidenza pubblica.
L’intervento dell’AP affronta un nodo operativo ricorrente nella prassi applicative e offre una chiave di lettura coerente con i principi generali che strutturano il nuovo Codice dei contratti pubblici, tra cui assume rilievo centrale il principio del risultato (art. 1 D.lgs. 36/2023), volto ad assicurare l’effettività, la tempestività e la qualità dell’azione amministrativa nel perseguimento dell’interesse pubblico.
«La sentenza n. 6/2025 chiarisce che il versamento del contributo ANAC è un adempimento estrinseco rispetto all’offerta e può essere sanato mediante soccorso istruttorio, purché prima della fase di valutazione. Non può dunque determinare l’esclusione automatica dalla procedura»
Il quadro normativo e il dibattito giurisprudenziale sul contributo ANAC
Ai sensi dell’art. 222 del D.lgs. 36/2023 (già art. 1, comma 67, L. 266/2005), il versamento del contributo in favore dell’ANAC costituisce un adempimento obbligatorio per la partecipazione alle gare pubbliche. In mancanza di un’espressa previsione legislativa circa le conseguenze dell’omesso versamento, si è sviluppato un acceso dibattito interpretativo.
Approccio rigorista: esclusione automatica
Secondo un approccio rigorista, la mancanza del versamento determinerebbe l’automatica esclusione dalla gara, in quanto espressione del principio di legalità e del rispetto delle condizioni di ammissione alla procedura (Cons. Stato, Sez. Sez. V, 24 ottobre 2023, n. 9186; Cons. Stato, Sez. IV, 25 luglio 2023, n. 7252; Cons. Stato, Sez. IV, 23 aprile 2021, n. 3288; Cons. Stato, Sez. V, 30 gennaio 2020, n. 746; Cons. Stato, Sez. III, 12 marzo 2018, n. 1572).
Approccio flessibile: soccorso istruttorio
Secondo un orientamento più flessibile, propenso a ritenere l’irregolarità sanabile tramite soccorso istruttorio, purché l’adempimento intervenga prima della valutazione dell’offerta (Cons. Stato, Sez. III, 3 febbraio 2023, n. 1175; Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2018, n. 2386; Cons. Stato, Sez. V, 7 settembre 2023, n. 8198).
Tale divergenza ha trovato terreno particolarmente fertile nell’ambito delle procedure caratterizzate dall’inversione procedimentale, in cui l’apertura delle offerte precede la verifica dei requisiti soggettivi.
La soluzione della Plenaria: contributo ANAC come adempimento estrinseco sanabile
L’Adunanza Plenaria accoglie l’orientamento meno formalistico, qualificando il versamento del contributo ANAC come un adempimento estrinseco rispetto all’offerta e, in quanto tale, suscettibile di soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101 D.lgs. 36/2023.
La pronuncia si fonda su un triplice ordine di argomenti.
1. Tassatività delle cause di esclusione e versamento contributo ANAC
La tassatività delle cause di esclusione (art. 100) non contempla espressamente il mancato versamento del contributo.
2. Mancata incidenza sull’offerta tecnica o economica
La non incidenza dell’adempimento sul contenuto tecnico o economico dell’offerta.
3. Par condicio e imparzialità della procedura
La compatibilità con i principi di par condicio e imparzialità, a condizione che l’offerta non sia stata conosciuta o valutata prima della sanatoria.
Il mancato versamento, se sanato prima dell’avvio della fase valutativa, non può determinare l’esclusione automatica. L’offerta, tuttavia, rimane inefficace fino alla prova dell’avvenuto adempimento.
Implicazioni operative e procedurali della sentenza AP 6/2025
a) Limiti temporali al soccorso istruttorio
Il soccorso istruttorio è ammissibile solo fino al momento della valutazione dell’offerta. La stazione appaltante deve quindi astenersi da qualunque attività valutativa prima che l’irregolarità sia sanata. In caso contrario, l’offerta risulterebbe irrimediabilmente viziata.
b) Effetti sull’inversione procedimentale e ruolo ANAC
Nelle procedure ad inversione, l’esigenza di garantire che il pagamento sia verificato prima dell’apertura dell’offerta impone alle stazioni appaltanti di adottare soluzioni organizzative e informatiche idonee a controllare tempestivamente la regolarità del versamento.
L’ANAC è chiamata a collaborare nel predisporre meccanismi automatizzati di riscontro, così da evitare che la struttura della gara ostacoli il rispetto delle condizioni di ammissibilità.
c) Conseguenze reputazionali per gli operatori economici
La Plenaria sottolinea che l’omissione, pur se sanabile, può assumere rilievo soggettivo. In particolare, l’eventuale reiterazione o la trascuratezza sistematica nel rispetto degli obblighi può integrare un grave illecito professionale ai sensi dell’art. 98, co. 3, lett. a) del D.lgs. 36/2023, e incidere negativamente sulla reputazione dell’operatore nelle future procedure selettive.
d) Nullità delle clausole espulsive
Le clausole della lex specialis che prevedano l’esclusione automatica per il mancato versamento del contributo ANAC entro la scadenza della presentazione dell’offerta violano il principio di tassatività di cui all’art. 100 D.Lgs. 36/2023 e devono ritenersi nulle ai sensi dell’art. 11 dello stesso Codice.
Considerazioni conclusive: proporzionalità e principio del risultato
La sentenza n. 6/2025 rappresenta un’importante affermazione del principio di proporzionalità nella gestione delle irregolarità documentali, senza pregiudicare il rispetto dei principi di legalità e parità di trattamento.
Il riconoscimento della sanabilità del mancato versamento del contributo ANAC si fonda su una lettura sistematica e non formalistica del dato normativo, coerente con la struttura del nuovo Codice dei contratti pubblici, e in particolare con il principio del risultato.
Tale principio impone alle stazioni appaltanti di operare in modo da assicurare il raggiungimento degli obiettivi sostanziali dell’azione amministrativa -l’aggiudicazione e l’esecuzione del contratto- con modalità efficienti, funzionali e proporzionate. L’attenzione si sposta così dalla mera correttezza formale all’efficacia complessiva del procedimento.
In quest’ottica, l’irregolarità concernente un adempimento esterno e non qualificante dell’offerta, come il contributo ANAC, non può determinare l’espulsione automatica del concorrente in assenza di un pregiudizio effettivo per la par condicio o per la tenuta procedimentale.
