Trent’anni di diritto amministrativo a Milano: un’intervista

In occasione del trentesimo anniversario dello Studio, ne abbiamo intervistato il Fondatore, l’Avv. Maurizio Zoppolato, per ripercorrere insieme a lui la storia, professionale e personale, di questi tre decenni: un’occasione per fare il punto di quanto fatto e, soprattutto, per guardare a cosa verrà dopo.

L’Avv. Giulia Agrati intervista l’Avv. Maurizio Zoppolato

Partiamo dall’inizio. Mi pare che oggi il diritto amministrativo sia tendenzialmente percepito come una materia di nicchia, tecnica e specialistica. Era già così quando hai iniziato?

Non proprio. Negli anni dell’Università, quando ho cominciato ad occuparmi di diritto amministrativo, era ancora in voga la dicotomia tra diritto civile e diritto penale; l’amministrativo non godeva della stessa considerazione che ha oggi, anche perché c’era una minore competenza diffusa sulla materia (i laureati in diritto amministrativo erano ancora meno numerosi di oggi!).

Credo che il cambiamento radicale sia arrivato nel 1990, con l’approvazione pressoché contemporanea di due leggi importanti: la legge sull’ordinamento delle autonomie locali (l. 8 giugno 1990 n. 142), che, ristrutturando il funzionamento degli enti locali, è stata immediatamente percepita dalla collettività, e la legge sul procedimento amministrativo e sull’accesso ai documenti amministrativi (l. 7 agosto 1990 n. 241), che ha portato con sé una vera rivoluzione culturale, anche se più lenta da metabolizzare. In un contesto in cui il cittadino si percepiva “suddito” dell’Amministrazione – l’immagine è quella, cinematografica, dei poveri pazienti del “medico della mutua” di Alberto Sordi – è arrivata una legge che ha finalmente attribuito una serie di diritti al cittadino e gli strumenti per farli valere.

Gli anni immediatamente successivi non sono stati da meno: nel 1992 è stata approvata la riforma del SSN (d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502), che ancora oggi regola il settore, e, di lì a poco, sono state adottate le prime norme in materia di appalti di servizi, che hanno recepito la direttiva 92/50/CEE sui contratti pubblici.

Nel giro di qualche anno, tra il 1990 e 1992, il diritto amministrativo è stato letteralmente riscritto e, così, per molti, ha cominciato realmente a esistere come materia autonoma.

Come si studiava il diritto amministrativo in quegli anni, mentre le cose stavano cambiando?

Mi sono laureato nel 1990, proprio mentre queste riforme prendevano forma.

Ricordo bene la difficoltà oggettiva di studiare la materia: non esistevano testi unici, i codici erano frammentati, bisognava andare a cercare le norme sparse ovunque. La disciplina dei contratti pubblici, per fare un esempio, era ancora quella dei regi decreti del 1923 e del 1924. Ricordo il mio professore all’università che raccontava, molto divertito, il “metodo della candela vergine” con cui si facevano le aste pubbliche: si accendeva una candela a rapido spegnimento e, se nessuno rilanciava prima che si spegnesse, veniva considerato valido l’ultimo rilancio dell’accensione precedente.

Ecco, si studiavano ancora queste cose.

Il 1992 è un anno di svolte multiple: normative, ma anche politiche ed europee. Dove ti trovavi professionalmente quando è esplosa Tangentopoli?

Nel 1992, avevo da poco iniziato a lavorare con il Prof. Guido Greco, dopo un primo anno di pratica (molto formativo) con l’Avv. Enzo Avolio. Il Prof. Greco, per quanto avesse un suo orientamento molto moderato, mi ripeteva spesso di non espormi politicamente, perché credeva che una collocazione di parte troppo marcata avrebbe comportato, alla lunga, una perdita di autonomia e di autorevolezza professionale.

Poco dopo, Milano e l’Italia furono investite da Tangentopoli. Fu un momento di shock collettivo, prima ancora che professionale. In Italia credo ci sia una tendenza a seguire chi è potente nel momento in cui lo è, e a rivoltarsi contro di lui il giorno dopo, non appena esce dai giochi: le monetine lanciate contro Craxi fuori dall’hotel Raphael sono rimaste l’immagine simbolo di quella stagione.

Professionalmente, Tangentopoli ha rappresentato per me un’opportunità. A Milano, alle elezioni comunali immediatamente successive del 1993, ha vinto la Lega Nord e Marco Formentini è diventato Sindaco. Con lui si è presentata una classe dirigente completamente nuova, che a Milano ha dato spazio a professionisti estranei alla politica. È così che, a ventisei anni, da poco diventato avvocato (all’epoca si chiamava ancora procuratore legale), sono stato scelto da ATM per una verifica interna delle procedure di appalto, insieme ad altri giovani professionisti di altre discipline. Ripensarci oggi genera ancora una certa vertigine.

Insomma, nella brusca rottura generata da Tangentopoli si è verificato un cambiamento radicale anche nella società e nelle imprese, che ha aperto ai giovani professionisti uno spazio del tutto inedito.

É in questo contesto che nel 1996, quindi prima dei trent’anni, ho aperto il mio studio. Avevo capito che ci fosse la possibilità di interagire con imprese in cui anche i manager erano cambiati e spesso erano giovani, trovando considerazione anche tra i colleghi e i giudici amministrativi, e lo stesso vedevo per altri colleghi della mia generazione.

Il 1992 è anche l’anno di Maastricht, il Trattato che ha avviato il percorso verso l’integrazione europea che conosciamo oggi. Quando hai cominciato a percepire il diritto comunitario come qualcosa di concreto, e non più solo “sullo sfondo”?

Fin dall’inizio, per fortuna, perché lavoravo in uno Studio dove grazie al Prof. Greco il diritto comunitario era già prassi quotidiana, cosa abbastanza rara per quei tempi. Di fronte a una nuova questione giuridica, la prima domanda che ci si poneva era: cosa dice, in materia, il diritto comunitario? Si andava a cercare la direttiva pertinente, si verificava la norma di riferimento, si controllava l’orientamento della Corte di giustizia. Oggi è un approccio scontato; allora non lo era affatto.

Anche all’interno della magistratura, comunque, c’era chi guardava già in quella direzione. Un riferimento fondamentale, in quegli anni, è stato Francesco Mariuzzo, Presidente della terza sezione del TAR Lombardia, Milano, competente in materia di contratti pubblici. Coltivava un interesse quasi totalizzante per il diritto comunitario; parlava correntemente tedesco e francese e aveva contribuito a fondare un’associazione tra giudici amministrativi italiani, tedeschi e francesi che, in quell’ambito, si confrontavano sull’applicazione del diritto comunitario nei rispettivi processi. É stato il primo giudice amministrativo, in Italia, a concedere provvedimenti cautelari inaudita altera parte, fondati direttamente su pronunce della Corte di giustizia.

Racconto sempre volentieri un aneddoto che rende bene l’atmosfera intellettuale di quegli anni. Da giovane avvocato ho scritto un articolo di commento a una delle prime ordinanze inaudita altera parte del Presidente Mariuzzo, segnalando quella che mi pareva fosse una lacuna tecnica del provvedimento sui termini di notifica del ricorso di merito. Il giorno dopo la pubblicazione del mio commento, il Presidente Mariuzzo mi ha chiamato (si può immaginare l’emozione e anche la preoccupazione nel prendere la chiamata) per ringraziarmi, dicendomi che avevo colto un aspetto al quale lui stesso non aveva ancora pensato. Il giorno ancora seguente è uscito un nuovo decreto che indicava i termini per la proposizione del ricorso, e colmava quindi la lacuna.

C’era un humus culturale che ti apriva davvero la testa. Lo stesso che, con Maastricht, avrebbe presto trovato anche una cornice istituzionale.

Ascoltandoti, pare davvero che quelli che racconti fossero anni in cui si è fatta la storia del diritto amministrativo. Tu che hai attraversato quelle rivoluzioni, vedi nei giorni nostri qualcosa di simile, un cambiamento che stiamo attraversando e che segnerà il nostro futuro professionale?

Quando sei dentro una rivoluzione non te ne rendi conto, lo capisci solo dopo. Nel 1991 ci sono stati i referendum abrogativi sulla legge elettorale voluti da Mario Segni, nel 1993 l’ingresso di Silvio Berlusconi in politica e nel 1994 il primo Governo Berlusconi. Sembrava che tutto venisse spazzato via di colpo. In realtà, quel cambiamento politico seguiva un cambiamento economico e sociale più profondo, maturato negli anni precedenti: l’Italia degli anni ’70-‘80 era passata da un’economia di stampo industriale a un’economia di servizi. Scherzavamo sulla “Milano da bere”, ma quella era già l’immagine di un’economia dei servizi: non il vino della Franciacorta, il bar che ti organizza l’evento.

Ecco, credo che oggi stiamo vivendo una rivoluzione altrettanto profonda, anche se non ce ne rendiamo conto pienamente: legata all’intelligenza artificiale, all’energia, al cambiamento climatico. Sono temi che sembrano lontani dal diritto amministrativo, così come, allora, sembrava lontana Tangentopoli. E invece ci attraversano da vicino: basta pensare all’incontro che abbiamo recentemente organizzato in materia di Data center, ambito in cui la produzione elettrica necessaria, il consumo d’acqua e l’uso del territorio e la tutela dell’ambiente sono, a tutti gli effetti, questioni di diritto amministrativo.

Attraversare quei momenti storici significa, immagino, essersi dovuti adattare più volte, anche professionalmente. C’è stato un momento in cui hai capito che bisognava cambiare metodo di lavoro, non solo contenuti?

Sì, il 2020. Anche se sulla digitalizzazione, per esempio, eravamo già a buon punto, la vera svolta, quella del non possiamo più lavorare nello stesso modo, è arrivata in quel momento e ha dato vita a un assetto operativo che, ancora oggi, nel 2026, continua a reggere.

Chiudiamo con uno sguardo al futuro. Cosa consiglieresti oggi a chi si affaccia al diritto amministrativo, avendo visto la materia cambiare così tanto? Cosa non è cambiato, invece? C’è qualcosa nell’etica o nel metodo di lavoro di allora che ritieni ancora oggi imprescindibile?

C’è un insegnamento del Prof. Greco che porto sempre con me: esistono due modi di reagire di fronte a una nuova questione, la reazione immediata e la riflessione. Oggi si riesce con fatica a coltivare quest’ultima, perché le sollecitazioni lavorative (e non) sono tali da richiedere sempre di (re)agire nell’immediato. Eppure, sono convinto che la riflessione sia proprio quello che ci separa dal metterci totalmente nelle mani dell’intelligenza artificiale. É la riflessione che ti porta a vedere un aspetto che nessun altro vede, a guardare la questione da un’angolazione diversa: se tutti reagiscono nell’immediato, tutti reagiscono allo stesso modo.

Detto questo, una cosa è la riflessione che facciamo tra noi, in qualità di professionisti; altro è quello che trasmettiamo al cliente, che deve sempre essere comprensibile. Non in maniera didascalica, bensì spiegato in modo tale da renderlo talmente chiaro da essere fruito in termini concreti: il ragionamento giuridico è come un foglio pieno di pieghe, e il nostro compito è anche quello di “spiegarlo”, cioè letteralmente spianare le pieghe, per renderlo così leggibile che non si perda nulla di quello che c’è scritto, nonostante la complessità.

Se devo dire cosa mi piace di più del mio lavoro, dopo trent’anni di attività, direi: trasmettere. Mi capita spesso, parlando con i praticanti e nel mondo associativo, di sentirmi dire da qualcuno che si è appassionato al diritto amministrativo grazie a un’attività fatta insieme, anni prima. Ricordo con grande piacere che vari colleghi mi hanno raccontato di essersi appassionati alla materia o addirittura alla professione proprio grazie a un corso che tengo ogni anno – insieme a un collega che ha cominciato la professione con me e che ha certamente raggiunto grandi risultati, l’Avv. Guido Reggiani – per SOLOM che vale ai fini della sostituzione della frequenza alle udienze. Sono questi i momenti in cui capisco il senso vero per me di tutto il lavoro fatto.

Più che di un debito da saldare, sento che si è sempre trattato di un autentico desiderio di condividere e di esplorare insieme, che è poi lo stesso spirito all’origine del “Glossario” che abbiamo pensato per celebrare i trent’anni dello Studio.

Questa passione, questo desiderio di trasmettere agli altri, è anche quello che mi dà la sensazione di poter migliorare un poco il mondo intorno a me, nei limiti in cui posso farlo. Ho ricevuto molto, a mia volta, da chi mi ha formato e da chi ha fatto un tratto di strada professionale con me, e ho imparato da tempo, ormai, quanto la gratitudine sia un sentimento che arricchisce molto chi la prova, non solo chi la riceve.