Concessioni balneari: cessione gratuita delle opere non amovibili in caso di rinnovo
(Nota a sentenza della Corte di Giustizia n. 597 dell’11 luglio 2024)
(Immagine realizzata con l’ausilio dell’IA)
Con sentenza n. 597 dell’11 luglio 2024, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata in merito alla questione pregiudiziale posta dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022 relativamente alla compatibilità del diritto dell’Unione con l’art. 49 del Codice della navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327).
In particolare, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di Giustizia se l’art. 49 del TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza Leazza (C-375/14) si pongano in contrasto con un’interpretazione dell’art. 49 del Codice della navigazione nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario delle opere non amovibili realizzate sull’area demaniale e facenti parte del complesso dei beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, anche in caso di rinnovo della concessione.
La disciplina nazionale e l’orientamento del Consiglio di Stato
L’art. 49, comma 1, del Codice della navigazione dispone che «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».
L’orientamento maggioritario in materia ha interpretato tale disposizione nel senso che l’acquisizione delle opere non amovibili realizzate dal concessionario avviene ipso iure al termine della concessione e tale norma vada applicata anche in caso di rinnovo del titolo, in quanto il rinnovo determina «una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza» (Cons. Stato, sez. VII, ord. n. 8010 del 15 settembre 2022; cfr. Cons. Stato, n. 626/2013 e n. 6852/2018).
Infatti, l’effetto devolutivo si produce «non al momento in cui viene rilasciato il titolo concessorio o in quello in cui viene stipulata fra le parti l’eventuale convenzione accessiva al provvedimento amministrativo, ma solo e soltanto al momento in cui spira l’efficacia del titolo concessorio medesimo» (Cons. Stato, ord. 29 agosto 2023, n. 8184).
Viceversa, ciò non accade laddove il titolo concessorio sia stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, configurando tale ipotesi una proroga dell’originario rapporto senza soluzione di continuità (Cons. Stato, sez. VII, ord. n. 8010 del 15 settembre 2022; cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3196, 10 giugno 2013; Sez. VI, n. 729, 17 febbraio 2017; Sez. IV, n. 1146, 13 febbraio 2020).
La decisione della Corte di Giustizia
Con l’ordinanza di rimessione. n. 8010/2022, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di Giustizia di verificare se l’appropriazione delle opere da parte dello Stato a seguito del rinnovo del titolo autorizzativo:
1) costituisca una violazione dell’art. 49 TFUE;
2) produca effetti restrittivi sulla libertà di stabilimento che siano aleatori e indiretti;
3) contrasti con i principi desumibili dalla sentenza Leazza.
1) L’art. 49, comma 1, TFUE, vieta «le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro», ovvero tutte le misure che, seppur applicabili senza discriminazioni fondate sulla nazionalità, vietino, ostacolino o rendano meno attrattivo l’esercizio della libertà garantite dall’articolo 49 TFUE (in tal senso, sentenze del 5 ottobre 2004, CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:586, punto 11; del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punto 48, nonché del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 61).
Nella specie, la Corte ha ritenuto che l’art. 49 del Codice della navigazione non violi l’art. 49 TFUE in quanto la norma è applicabile nei confronti di tutti gli operatori esercenti l’attività nel territorio nazionale e in ogni caso, non riguarda le condizioni per lo stabilimento dei concessionari.
2) Con riguardo alla possibile creazione di effetti restrittivi aleatori e indiretti, la Corte ha ritenuto che l’appropriazione da parte dello Stato delle opere non amovibili realizzate sul demanio al momento del rinnovo del titolo sia assolutamente prevedibile da parte del concessionario, in quanto:
- le aree demaniali sono di proprietà dello Stato e le autorizzazioni ad occuparle hanno carattere precario in quanto hanno una durata determinata e sono revocabili;
- l’art. 49 del Codice della navigazione prevede la possibilità per il concessionario di derogare al principio di acquisizione immediata; quindi, «non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere»;
- il rinnovo della concessione «si traduce nella successione di due titoli di occupazione del demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo».
3) Infine, con riguardo al possibile contrasto con i principi desumibili dalla sentenza Leazza, la Corte ha ritenuto che la fattispecie che ha portato a tale pronuncia sia diversa rispetto a quella oggetto del rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato.
In primo luogo, perché in quella causa i concessionari utilizzavano, per esercitare la loro attività economica, beni di cui erano realmente proprietari; mentre, nel caso in esame, l’autorizzazione attribuisce al concessionario solamente un diritto di superficie a carattere transitorio sulle opere non amovibili che essa aveva costruito sul demanio.
Secondariamente, perché nella fattispecie esaminata nella sentenza Leazza il concessionario doveva cedere a titolo gratuito i beni necessari alla propria attività senza possibilità di negoziare la cessione; invece, in questo caso, la norma prevede la facoltà per il concessionario di contrattare con l’Amministrazione se lasciare o meno le opere edificate allo Stato.
In conclusione, la Corte ha ritenuto che la norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione, non viola l’art. 49 TFUE.