Il subappalto necessario negli appalti di servizi
Funzione pro-concorrenziale, requisiti di partecipazione e limiti del soccorso istruttorio
Nota a TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 22 settembre 2026, n. 2555
Il subappalto si colloca nei suoi profili funzionali normalmente nella fase esecutiva del contratto: l’affidatario, già qualificato per partecipare alla gara, affida a un terzo una parte delle prestazioni.
Il subappalto necessario, o qualificante, presenta una peculiarità: il concorrente non possiede direttamente una qualificazione richiesta per eseguire una parte delle prestazioni e ricorre al subappalto per colmare tale deficit. L’istituto produce così effetti già nella fase di gara, incidendo sull’assetto con cui l’operatore dimostra di poter eseguire il contratto.
La possibilità di utilizzare questo meccanismo negli appalti di servizi è da tempo oggetto di interpretazioni non univoche. La recente sentenza del TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 22 settembre 2026, n. 2555 è intervenuta direttamente sul punto, aderendo alla tesi favorevole all’applicazione del subappalto necessario anche ai servizi. La pronuncia assume però rilievo anche per un secondo profilo: pur riconoscendo in astratto l’ammissibilità dell’istituto, ha annullato l’aggiudicazione perché il concorrente ha modificato, in sede di soccorso istruttorio, il perimetro del subappalto e quindi il proprio assetto qualificatorio.
1. Il subappalto necessario e la sua funzione qualificatoria
La funzione qualificatoria distingue il subappalto necessario da quello ordinario. In quest’ultimo il concorrente possiede già i requisiti richiesti e il ricorso a terzi risponde a una scelta organizzativa; nel subappalto necessario, invece, l’affidamento al soggetto qualificato è collegato al difetto di qualificazione del concorrente per una parte delle prestazioni.
La figura si è sviluppata soprattutto nel settore dei lavori pubblici, con riferimento alle categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria, ed è stata ricostruita in termini sistematici dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2015. Nel quadro normativo allora vigente, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il concorrente qualificato nella categoria prevalente per l’intero importo poteva partecipare anche senza possedere la specifica qualificazione per determinate categorie scorporabili; non poteva però eseguire direttamente quelle lavorazioni e doveva affidarle in subappalto a un’impresa munita della relativa qualificazione. Da qui la peculiarità dell’istituto: il subappalto, pur essendo normalmente destinato a operare nella fase di esecuzione, assume già in gara una funzione essenziale per la qualificazione del concorrente.
Su questo assetto si innestava l’art. 12, comma 2, del d.l. n. 47/2014, che individuava le lavorazioni a qualificazione obbligatoria non eseguibili direttamente dall’affidatario privo della relativa qualificazione e ne consentiva il subappalto a imprese qualificate. La disposizione, a lungo richiamata in materia, è stata abrogata dal d.lgs. n. 209/2024, che ha introdotto il comma 3-bis nell’art. 226 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 36/2023).
L’attuale art. 119 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina in termini generali il subappalto, definendolo come il contratto con cui l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di una parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto dell’appalto, ma non contiene una disciplina autonoma del subappalto “necessario” o “qualificatorio”. La disposizione richiede, tra l’altro, che il subappaltatore sia qualificato per le prestazioni affidategli e che indichi già nell’offerta i lavori, i servizi o le forniture -o le relative parti- che intende subappaltare.
Per i lavori assume inoltre rilievo l’art. 30 dell’Allegato II.12 al Codice: il concorrente singolo può partecipare possedendo i requisiti relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori oppure quelli riferiti alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i rispettivi importi; i requisiti delle categorie scorporabili non posseduti devono essere coperti con riferimento alla categoria prevalente. Questo, in estrema sintesi, il quadro normativo sul quale si innesta oggi la ricostruzione giurisprudenziale del subappalto necessario nel settore dei lavori.
Questa collocazione spiega una parte delle difficoltà interpretative. Il subappalto resta, per struttura, un rapporto destinato all’esecuzione, mentre nella sua forma qualificante interviene già sulla possibilità stessa di partecipare alla gara.
Il Codice dei Contratti pubblici oggi vigente richiede, all’art. 119, comma 4, lett. c), che all’atto dell’offerta siano indicati i lavori o le parti di opere, ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture, che si intendono subappaltare.
Nel subappalto necessario tale dichiarazione assume rilievo anche sul piano qualificatorio, perché rende conoscibile alla stazione appaltante il modo in cui il concorrente intende sopperire al requisito che non possiede direttamente.
Per un inquadramento generale dell’istituto si rinvia all’approfondimento dello Studio «Subappalto nei contratti pubblici: evoluzione normativa e impatti per stazioni appaltanti e imprese».
2. L’applicabilità agli appalti di servizi: un quadro non univoco
Alcune interpretazioni giurisprudenziali hanno valorizzato la funzione la funzione pro-concorrenziale dell’istituto:
- la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, 4 giugno 2020, n. 3504 ha dato atto di pronunce favorevoli all’utilizzo del subappalto qualificatorio anche nei servizi, in una fattispecie nella quale la lex specialis lo prevedeva espressamente;
- la sentenza del TAR Veneto, sez. I, 22 agosto 2023, n. 1204 ha qualificato il subappalto necessario come istituto generale di matrice pro-concorrenziale, ritenendolo applicabile in linea di principio anche ai servizi e alle forniture, in assenza di un divieto della lex specialis, e anche quando l’affidamento abbia carattere unitario, purché siano individuabili prestazioni dotate di autonoma rilevanza sul piano qualificatorio.
Nel 2026 il Consiglio di Stato ha però espresso una posizione restrittiva. Con la sentenza 28 gennaio 2026, n. 729, la Sezione V, in relazione a un appalto di servizi, ha qualificato il subappalto come istituto tipico della fase esecutiva e ha affermato che la fattispecie eccezionale del subappalto qualificatorio può configurarsi solo negli appalti di lavori. Nella prospettiva della sentenza, un requisito tecnico richiesto dalla lex specialis per la partecipazione a un appalto di servizi deve essere posseduto dal concorrente al momento dell’offerta; il ricorso al subappaltatore può invece rilevare per requisiti propri della fase esecutiva, ove gli atti di gara li configurino come tali ai sensi dell’art. 113 del Codice dei Contratti Pubblici.
La sentenza in commento del TAR Catania n. 2555/2026 ha richiamato espressamente la n. 729/2026, ma aderendo all’orientamento opposto. La motivazione valorizza la matrice pro-concorrenziale del subappalto necessario, i principi europei di tutela della concorrenza e di accesso delle piccole e medie imprese e, sul piano interno, il principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. 36/2023. Su queste basi il TAR ha qualificato il subappalto necessario come istituto generale, applicabile anche agli appalti di servizi.
Il contrasto resta quindi attuale: la pronuncia del TAR si inserisce in un quadro nel quale il Consiglio di Stato, pochi mesi prima, ha affermato un principio di segno diverso.
3. La sentenza del TAR Catania n. 2555/2026
La controversia ha riguardato una procedura negoziata per l’affidamento del servizio di campionamento e analisi chimico-fisiche e microbiologiche sulle acque destinate al consumo umano. Gli atti di gara richiedevano, tra i requisiti di idoneità professionale, l’accreditamento UNI CEI EN ISO/IEC 17025 per le prove individuate dal d.lgs. n. 18/2023.
L’aggiudicataria possedeva direttamente l’accreditamento per nove dei cinquantadue parametri analitici considerati e, per le ulteriori analisi, aveva previsto il ricorso a laboratori terzi. Il TAR ha anzitutto escluso che l’accreditamento fosse una mera condizione di esecuzione e, attraverso la lettura coordinata del disciplinare e del capitolato, lo ha qualificato come requisito di partecipazione.
Secondo la sentenza, ciò non implicava però che l’accreditamento per tutte le prove dovesse essere posseduto direttamente dal concorrente. La lex specialis rinviava al regime del d.lgs. n. 18/2023, secondo cui i laboratori, o i terzi cui siano affidate prove, devono essere accreditati per i parametri prescritti. Il TAR ha quindi osservato che la disciplina richiamata non concentra necessariamente l’intero requisito in capo al solo contraente principale.
Su questa base la sentenza ha respinto la tesi dell’incompatibilità strutturale tra subappalto necessario e appalti di servizi. Nel caso concreto, inoltre, la disciplina settoriale richiamata dagli atti di gara ammetteva espressamente il ricorso a laboratori terzi accreditati e, secondo la pronuncia, delineava un sistema «a qualificazione obbligatoria» non dissimile da quello delle opere scorporabili. Questo elemento risulta rilevante nel definire la fattispecie concretamente esaminata.
4. La dichiarazione di subappalto e i limiti del soccorso istruttorio
Il secondo profilo della sentenza riguarda il modo in cui il ricorso al subappalto necessario deve emergere dalla documentazione di gara. Nel caso concreto vi era una discrasia tra il DGUE, nel quale era stata indicata l’opzione negativa sul subappalto, e un allegato alla domanda, nel quale l’aggiudicataria aveva dichiarato di voler affidare a laboratori terzi alcune analisi. La stazione appaltante aveva quindi attivato il soccorso istruttorio per acquisire chiarimenti e il dettaglio delle prestazioni eseguite direttamente e di quelle subappaltate.
L’interpretazione giurisprudenziale recente offre indicazioni diverse, legate al contenuto delle dichiarazioni originarie. La pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, 7 gennaio 2026, n. 99 ha escluso il soccorso istruttorio quando il concorrente, privo di una qualificazione, ha espressamente dichiarato nel DGUE di non voler ricorrere al subappalto e lo ha introdotto soltanto con un nuovo DGUE, poiché la successiva dichiarazione colma tardivamente il deficit qualificatorio.
Nel diverso caso deciso oggetto della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 17 aprile 2026, n. 3053, la volontà di ricorrere al subappalto risultava invece già dalla documentazione originaria, che indicava le lavorazioni da affidare a terzi e le relative percentuali. Le successive precisazioni sono state quindi considerate mere specificazioni di una scelta già espressa al momento dell’offerta.
La pronuncia del TAR Catania in commento ha ritenuto che, nella vicenda esaminata, il soccorso non avesse semplicemente chiarito la dichiarazione originaria. La documentazione successiva avrebbe modificato il riferimento normativo utilizzato per individuare le analisi da subappaltare e, con esso, il perimetro delle prestazioni affidate ai laboratori terzi e di quelle per le quali l’aggiudicataria si qualificava in proprio. La sentenza ha rilevato, in particolare, che i cataloghi di parametri richiamati nelle due dichiarazioni non coincidevano: la differenza non poteva quindi essere ricondotta a un mero errore materiale. La dichiarazione resa in sede di soccorso è stata così qualificata come sostitutiva, e non meramente rettificativa, dell’assetto iniziale.
Su tale rilievo è stata annullata l’aggiudicazione. La decisione ha individuato quindi, nella fattispecie esaminata, il discrimine tra la specificazione di una scelta già risultante dalla documentazione di gara e la successiva ridefinizione del modo in cui il concorrente soddisfa il requisito di partecipazione. La pronuncia ha inoltre precisato che il vizio non sarebbe stato superabile neppure aderendo all’orientamento più sostanzialistico richiamato nella stessa motivazione.
5. Le indicazioni che emergono per operatori economici e stazioni appaltanti
Per gli operatori economici, il quadro descritto rende opportuno verificare, prima dell’offerta, la natura del requisito richiesto, le prestazioni che si intendono affidare a terzi e la coerenza delle relative dichiarazioni. Questo profilo assume un peso maggiore quando il subappalto è utilizzato per colmare una qualificazione non posseduta direttamente.
Rilevano anche la lex specialis e il rapporto con gli altri strumenti di qualificazione. La sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 8 settembre 2026, n. 6837 ha ribadito che subappalto qualificante e avvalimento operativo, pur avendo entrambi carattere pro-concorrenziale, non sono integralmente sovrapponibili. Nell’avvalimento l’ausiliaria entra nella fase di gara attraverso il contratto e gli impegni previsti dall’art. 104 del Codice dei Contratti Pubblici; nel subappalto necessario, invece, il rapporto con il subappaltatore continua a rilevare nella fase esecutiva. Nel caso deciso, la lex specialis ha assunto rilievo nel determinare quale strumento fosse ammesso per il requisito controverso.
Per le stazioni appaltanti, la vicenda mostra l’utilità di coordinare disciplinare, capitolato e modulistica, chiarendo la natura dei requisiti e le modalità attraverso cui possono essere soddisfatti. Una disciplina poco chiara può far emergere, in sede di soccorso istruttorio, questioni che riguardano in realtà l’assetto di partecipazione dell’operatore.
La sentenza n. 2555/2026 si inserisce dunque in un confronto che pare ancora non completamente definito. La sentenza sembra ampliare lo spazio del subappalto necessario nel settore dei servizi, ma mantiene fermo il momento in cui la scelta qualificatoria deve essere riconoscibile, ritenendo non consentita la modifica, mediante soccorso istruttorio, dell’assetto qualificatorio originariamente dichiarato. La compresenza di questi due profili -apertura nell’accesso alla gara e stabilità dell’assetto dichiarato- rende la pronuncia particolarmente significativa e lascia aperta l’evoluzione del confronto giurisprudenziale.
